РОЗ’ЯСНЕННЯ
щодо застосування положень статті 138 Регламенту
Верховної Ради України (ухвалене на засіданні Комітету 2 вересня 2024 року (протокол № 202)
На засіданні Комітету 2 вересня 2024 року (протокол № 202) розглянуто доручення Голови Верховної Ради України Стефанчука Р.О. від 21 серпня 2024 року № 11/9-2024/182785 (1643060) про надання «роз’яснення щодо застосування положень статті 138 Регламенту Верховної Ради України», (витяг із стенограми пленарного засідання додається), яке надано Комітету у зв’язку з тим, що на пленарному засіданні Верховної Ради України 20 серпня 2024 року «виникли питання щодо процедури розгляду проекту Постанови Верховної Ради України про зміни у складі Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань використання коштів державного бюджету України, спрямованих на облаштування фортифікаційних споруд та інженерних загороджень на лінії зіткнення, а також на виготовлення та закупівлю безпілотних літальних апаратів та засобів радіоелектронної боротьби для військових частин і підрозділів Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань (реєстраційний № 11422) та ухвалено висновок про таке.
1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 6 частини першої статті 13, частини першої статті 17, частини третьої статті 21, статті 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19 – IX, в порядку аналізу практики застосування державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України з питань, віднесених до предмета відання, Комітет має право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України.
Відповідно до пункту 18 додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-IX, до предмета відання Комітету належить питання, зокрема, Регламенту Верховної Ради України та парламентських процедур.
Частиною п’ятою статті 83 Конституції України передбачено, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Положеннями статті 91 Конституції України визначено, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Своєю чергою, згідно з частиною другою статті 46 Регламенту Верховної Ради України, рішеннями Верховної Ради України є акти Верховної Ради України – закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.
Відповідно до частини п’ятої статті 89 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів інших актів Верховної Ради України; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів.
Пунктами 1, 2 частини шостої вищезазначеної статті передбачено, що законопроект – проекти законів, постанов Верховної Ради України, які містять положення нормативного характеру; проект іншого акта – проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради України.
2. Порядок прийняття постанов та інших актів Верховної Ради України визначено статтею 138 Регламенту Верховної Ради України.
Так, відповідно до частини другої статті 138 Регламенту Верховної Ради України постанови Верховної Ради України приймаються з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій. Такі постанови Верховної Ради України набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою.
Щодо установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради України, варто зазначити таке.
Установча функція Верховної Ради України, насамперед, пов’язана із формою правління держави та встановленням системи органів публічної влади і реалізується шляхом прийняття Конституції та внесення змін до неї. Крім того, установча функція – це право Верховної Ради України формувати інші органи державної влади та власні внутрішньопарламетські структури в порядку, межах і способах, передбачених Конституцією та законами України. Це насамперед, повноваження Верховної Ради України, пов’язані з призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб; формування або участь у формуванні органів виконавчої і судової влади тощо.
Такі проекти актів носять конкретний цілеспрямований характер і не передбачають іншого рішення крім «підтримати» чи «не підтримати». Не може бути альтернативи до проекту постанови, наприклад, про звільнення з посади або обрання чи призначення на посаду певної конкретної особи. У такому випадку Верховна Рада України може або підтримати проект постанови, або відхилити його.
Організаційна функція Верховної Ради України полягає в організації роботи самої Верховної Ради України, відповідно до статей 80, 81, 82, 83, 84, 88, 89 Конституції України, формуванні її органів та обранні посадових осіб, призначенні на посаду та звільненні з посад, плануванні роботи Верховної Ради України, що, відповідно, передбачено статтями 8, 19-25, 81-84, 85,87 Регламенту Верховної Ради України.
Функція парламентського контролю здійснюється Верховною Радою України у межах, що визначені Конституцією України, де встановлено загальні засади, сфери та основні форми здійснення нею контрольних повноважень. Конституцією України визначено, що парламент України здійснює контроль, зокрема, у таких сферах - за виконанням Державного бюджету (пункт 4 частини першої статті 85, статті 96, 97); за використанням коштів Державного бюджету України (стаття 98); за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункти 11, 13 частини першої статті 85, стаття 87); за використанням іноземних позик (пункт 14 частини першої статті 85) тощо. Також до контрольної функції Верховної Ради України, відповідно до положень статті 89 Конституції України, належить створення тимчасових слідчих комісій для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес.
При цьому, Комітет звертає увагу на те, що, згідно з частиною дев’ятою статті 90 Регламенту Верховної Ради України, до проектів інших актів, зазначених у пункті 2 частини шостої статті 89 Регламенту Верховної Ради України, альтернативні проекти відповідних актів не вносяться.
Також з цього приводу було роз’яснення Комітету про застосування положень частини дев’ятої статті 90 Регламенту Верховної Ради України щодо внесення до проектів інших актів Верховної Ради України (проектів постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради України) альтернативних проектів відповідних актів Верховної Ради України, ухвалене на засіданні 2 листопада 2016 року (протокол № 64) (/news/dijaln_komit/rozzyasnennya/73306.html).
3. Згідно з частиною третьою статті 138 Регламенту Верховної Ради України постанови та інші акти Верховної Ради України приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою України не прийнято іншого рішення.
Своєю чергою пунктами 1, 2 частини шостої статті 89 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що:
законопроект - проекти законів, постанов Верховної Ради України, які містять положення нормативного характеру;
проект іншого акта – проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради України.
Законопроекти розглядаються Верховною Радою України, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених статтею 102 Регламенту Верховної Ради України, а саме: розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає:
1) перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;
2) друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні;
3) третє читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження, в цілому.
Крім того, варто враховувати, що відповідно до положень частини другої статті 103 Регламенту Верховної Ради України, зареєстрований та включений до порядку денного сесії Верховної Ради України законопроект при підготовці до першого читання в обов'язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань – для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради України. Остаточна юридична експертиза і редакційне опрацювання здійснюються після прийняття акта Верховної Ради України в цілому.
Комітет зазначає, що порядок розгляду законопроектів у першому читанні визначено Главою 19 Регламенту Верховної Ради України (статті 108 – 115).
Так, статтею 113 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що розгляд законопроекту в першому читанні, як правило, проводиться за процедурою повного обговорення законопроектів. При розгляді законопроекту в першому читанні Верховна Рада України може прийняти процедурне рішення про обговорення проекту за скороченою процедурою. Після завершення обговорення законопроекту в першому читанні проводиться голосування щодо прийняття одного з рішень, передбачених статтею 114 Регламенту Верховної Ради України.
Своєю чергою, положення частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради України передбачають, що за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення про:
1) прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання;
3) повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;
4) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою України офіційному друкованому виданні для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.
Отже, враховуючи положення статей 89, 113, 114 та частини третьої статті 138 Регламенту Верховної Ради України, якщо проект постанови Верховної Ради України містить положення нормативного характеру, то цей проект має розглядатися в порядку, передбаченому для законопроектів, тобто за процедурою першого та другого читань з прийняттям в цілому.
У такому випадку пропозиції і поправки до проекту постанови, який прийнято за основу і готується до другого читання, вносяться відповідно до положень статті 116 Регламенту Верховної Ради України, в 14-денний строк після дня прийняття проекту постанови за основу.
Водночас Комітет звертає увагу на те, що проекти постанов Верховної Ради України щодо утворення тимчасових спеціальних або тимчасових слідчих комісій мають подаватися згідно з вимогами Регламенту Верхової Ради України та за формою, затвердженою Розпорядженням Голови Верховної Ради України «Про деякі питання забезпечення документообігу у Верховній Раді України в електронній та паперовій формах» від 8 лютого 2021 року № 19 (відповідно зразки 1.7 та 1.8).
Також потрібно зважати на те, що пропозиції щодо персонального складу тимчасових комісій, у тому числі і зміни персонального складу таких комісій, надаються депутатськими фракціями та депутатськими групами (які не є суб’єктами права законодавчої ініціативи), та які при внесенні відповідних пропозицій, керуються положеннями статей 85, 87 Регламенту Верховної Ради України з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій (депутатських груп) та виходять із можливостей народних депутатів України – членів депутатських фракцій (депутатських груп) взяти участь у роботі комісій.
Натомість до законопроектів, проектів постанов, які містять положення нормативного характеру, пропозиції мають вноситися суб’єктами права законодавчої ініціативи. Згідно з положеннями статті 93 Конституції України, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Отже, постанови Верховної Ради України про утворення тимчасових спеціальних або тимчасових слідчих комісій, про зміни до цих постанов та про зміни в персональному складі тимчасових комісій, є постановами, які приймаються Верховною Радою України на виконання її організаційної чи контрольної функцій. Такі постанови не містять положень нормативного характеру, а тому не можуть вважатися «законопроектом» у розумінні положень пункту 1 частини шостої статті 89 Регламенту Верховної Ради України.
Враховуючи положення частин другої та третьої статті 138 Регламенту Верховної Ради України, проекти постанов Верховної Ради України з конкретних питань розглядаються на пленарному засіданні Верховної Ради України з метою здійснення нею установчої, організаційної, контрольної та інших функцій у порядку, передбаченому для розгляду законопроектів в першому читанні та приймаються в цілому.
Голова Комітету С.В.КАЛЬЧЕНКО