РОЗ’ЯСНЕННЯ

щодо застосування окремих положень Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»  та Регламенту Верховної Ради України щодо зміни кількісного та персонального складу утворених тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України

На засіданні Комітету 3 червня 2024 року (протокол № 196) розглянуто лист голови Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування можливих фактів порушення законодавства України у Міністерстві оборони України, Збройних Силах України, інших утворених відповідно до законів України військових формуваннях, правоохоронних органах спеціального призначення, посади в яких комплектуються військовослужбовцями (далі – Тимчасова слідча комісія) – народного депутата України Скороход А.К. від 20 травня 2024 року № 299д9/5-2024/110219 (1568523) «роз’яснити процедуру та порядок внесення змін до кількісного та персонального складу ТСК», у зв’язку з надходженням до комісії листа від депутатської фракції ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ «СЛУГА НАРОДУ» щодо «включення» до складу Тимчасової слідчої комісії п’яти народних депутатів України – членів цієї депутатської фракції.  

Згідно з частиною третьою статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України.

У свою чергу, відповідно до пункту 18 додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-IX, до предмета відання Комітету належить питання правового статусу, зокрема, комісій Верховної Ради України.

Комітет зауважив, що Закон України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та Регламент Верховної Ради України не містять норм, які б передбачали порядок зміни складу тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України, крім положень частини тринадцятої статті 4 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», частини шостої статті 87 Регламенту Верховної Ради України, якими передбачено, що голова тимчасової слідчої комісії, заступник голови та член тимчасової слідчої комісії за пропозицією депутатської фракції (депутатської групи) можуть бути переобрані на пленарному засіданні Верховної Ради України більшістю від її конституційного складу, а секретар тимчасової слідчої комісії – на засіданні тимчасової слідчої комісії більшістю від її складу, затвердженого Верховною Радою України.

З огляду на це та зважаючи на те, що порядок формування персонального складу тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України як тимчасових органів парламенту є однаковим, враховуючи положення частини першої статті 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», практику прийняття Верховною Радою України постанов Верховної Ради України про внесення змін до постанов Верховної Ради України про утворення тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України, постанов Верховної Ради України про зміни у складі таких комісій, Комітет зазначив таке.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 89 Конституції України,                    частини першої статті 1, частини першої статті 4 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та   частини першої статті 87 Регламенту Верховної Ради України Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України.

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань, а також для підготовки і доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради України на правах головного комітету, якщо предмет правового регулювання таких проектів не належить до предметів відання комітетів, утворених Верховною Радою України, крім випадку прийняття Верховною Радою України рішення про створення тимчасової спеціальної комісії з правами головного комітету для продовження роботи над законопроектом про внесення змін до Конституції України  (частина друга статті 89 Конституції України,        частина друга статті 1, частина перша статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»,  частина перша статті 85 Регламенту Верховної Ради України).

Відповідно до положень частини другої статті 85, частини другої статті 87 Регламенту Верховної Ради України тимчасова слідча комісія і тимчасова спеціальна комісія утворюється з числа народних депутатів України, які дали на це згоду. Кількісний склад тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії формується з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій (депутатських груп).

Пропозиції щодо кількісного та персонального складу тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії подаються депутатськими фракціями (депутатськими групами) у п’ятиденний строк з дня направлення до них звернення ініціатора (ініціаторів) утворення відповідної комісії. У складі тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії може бути представлено не менш як по одному народному депутату України від кожної депутатської фракції (депутатської групи). При цьому, кожна депутатська фракція (депутатська група) у Верховній Раді України має право на пропорційне представництво у складі тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії. Якщо депутатська фракція (депутатська група) не запропонувала у встановлений строк представників для роботи в тимчасовій спеціальній комісії, то комісія створюється без участі представників цієї депутатської фракції (депутатської групи) (частина шоста статті 4, частини друга та третя статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», частина третя статті 85, частина друга статті 87 Регламенту Верховної Ради України).

Про утворення тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії  Верховна Рада України приймає постанову, в якій визначає, зокрема, кількісний і персональний склад тимчасової слідчої комісії (тимчасової спеціальної комісії), голову тимчасової слідчої комісії (тимчасової спеціальної комісії) та заступника голови тимчасової слідчої комісії (тимчасової спеціальної комісії). Такі постанови Верховної Ради України набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою (пункт 3 частини п’ятої статті 4,   пункт 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», пункт 3    частини четвертої статті 85, частина друга статті 87,частина друга статті 138 Регламенту Верховної Ради України).

Комітет зазначив, що практика ініціювання пропозицій про зміни кількісного та персонального складу утворених тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій склалася, виходячи з того, хто був автором ініціативи про утворення тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії, яка базується на положеннях Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України, а саме коли:

утворення тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії було ініційовано народним депутатом України, якого в подальшому було обрано головою, заступником голови чи членом такої комісії;

утворення тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії було ініційовано однією або декількома депутатськими фракціями (депутатськими групами), в особі уповноважених ними представників – суб’єктів права законодавчої ініціативи, яких не було запропоновано до складу такої комісії.

У свою чергу Комітет звернув увагу на те, що незалежно від суб’єкта ініціювання утворення тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії загально зміна персонального складу вже утвореної відповідної комісії здійснюється за пропозицією депутатської фракції (депутатської групи), яка виявила бажання, щоби представника від такої депутатської фракції (депутатської групи) було обрано до складу відповідної комісії та/або увільнено від обов’язків голови, заступника голови або члена комісії.   

Пропозиція депутатської фракції (депутатської групи) має враховувати вимоги Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України щодо формування кількісного та персонального складу тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії, зокрема, в частині:

наявності згоди народного депутата України бути обраним до складу відповідної комісії (лист народного депутата України);

врахування принципу пропорційного представництва депутатських фракцій (депутатських груп);

права народного депутата України за погодженням з відповідною депутатською фракцією (депутатською групою) бути обраним членом не більше двох тимчасових слідчих комісій[1] та однієї тимчасової спеціальної комісії;

порядку переобрання голови, заступника голови та члена тимчасової слідчої комісії, згідно з яким, за пропозицією депутатської фракції (депутатської групи), вони можуть бути переобрані на пленарному засіданні Верховної Ради України більшістю від її конституційного складу, а секретар тимчасової слідчої комісії – на засіданні тимчасової слідчої комісії більшістю від її складу, затвердженого Верховною Радою України;

обмежень щодо обрання до складу тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії народного депутата України, у якого в разі обрання виникне реальний чи потенційний конфлікт інтересів.

За практикою, що переважно склалася, у випадку, коли утворення тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії було ініційовано народним депутатом України, якого в подальшому було обрано головою, заступником голови чи членом такої комісії, пропозиції депутатської фракції (депутатської групи) надсилаються до відповідної комісії.

У подібному випадку така пропозиція депутатської фракції (депутатської групи) розглядається на засіданні відповідної тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії, як колегіального органу, та у разі її відповідності наведеним вимогам закону, передбачається прийняття рішення цією комісією щодо внесення відповідного проекту постанови Верховної Ради України про внесення змін до постанови про утворення тимчасових слідчих комісій або тимчасових спеціальних комісій або проекту постанови Верховної Ради України про зміни у їх складі[2]^,[3]. Водночас є й інша практика[4]^,[5],[6],[7]. Такі проекти постанов Верховної Ради України можуть поєднувати зміни щодо кількісного та персонального складу утвореної комісії відносно представників різних депутатських фракцій (депутатських груп), пропозиції яких були надіслані до відповідної комісії.   

Разом із тим, системний аналіз положень статей 85, 87, частин першої, п’ятої, пункту 2 частини шостої статті 89, частини другої статті 90, частин другої та третьої статті 138 Регламенту Верховної Ради України та практика їх застосування свідчать про можливість внесення проекту постанови Верховної Ради України про внесення змін до постанови Верховної Ради України про утворення відповідної комісії або проекту постанови про зміни у складі комісії безпосередньо уповноваженими представниками відповідних депутатських фракцій (депутатських груп) – суб’єктами права законодавчої ініціативи[8]^,[9].       

Проект постанови Верховної Ради України про внесення змін до постанови Верховної Ради України про утворення відповідної комісії або проект постанови Верховної Ради України про зміни у складі комісії має відповідати вимогам Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України щодо формування кількісного та персонального складу тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії, які зазначені вище як вимоги до пропозиції депутатської фракції (депутатської групи).

Такий проект постанови Верховної Ради України має містити положення щодо обрання до складу чи увільнення від обов’язків члена відповідної комісії народного депутата України – представника відповідної депутатської фракції (депутатської групи), яка внесла такий проект Постанови.   

Також Комітет зазначив, що проект постанови Верховної Ради України про внесення змін до постанови Верховної Ради України про утворення відповідної комісії або проект постанови про зміни у складі комісії, незалежно від суб’єкта його внесення, може бути внесено до Верховної Ради України з дня прийняття Верховною Радою України рішення про утворення відповідної тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії і до дня закінчення повноважень такої комісії та не вимагає від її ініціатора повторного звернення до депутатських фракцій (депутатських груп) відносно надання пропозицій щодо кількісного та персонального складу відповідної комісії.

Крім того Комітет зауважив, що Комітет неодноразово у своїх висновках на проекти постанов Верховної Ради України про утворення тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій привертав увагу до того, що обрання позафракційного народного депутата України до складу тимчасових слідчих комісій та тимчасових спеціальних комісій законодавчо не передбачено. Разом з цим, народний депутат України не може бути обмежений у своїх повноваженнях (частина перша статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України»)[10]^,[11],[12].

З огляду на це та беручи до уваги положення частини другої статті 85, частини другої статті 87 Регламенту Верховної Ради України, вбачається за необхідне під час формування кількісного складу тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій враховувати принцип пропорційного представництва депутатських фракцій (депутатських груп) також і для позафракційних народних депутатів України.

Зважаючи на системний характер недоліків в оформленні проектів постанов Верховної Ради України про внесення змін до постанов Верховної Ради України про утворення тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій та проектів постанов Верховної Ради України про зміни у складі таких комісії, під час їх підготовки, Комітет зазначив таке.

Назва проекту постанови Верховної Ради України має стисло викладати її зміст. Враховуючи це, у разі обрання до складу або увільнення від обов’язків відповідно голови, заступника голови або члена тимчасової слідчої комісії, тимчасової спеціальної комісії такої кількості народних депутатів України, яка призведе до збільшення або зменшення кількісного складу відповідної комісії, а також до необхідності внесення змін до декількох пунктів постанови Верховної Ради України про утворення відповідної комісії[13], назва проекту постанови має бути такою: «Про внесення змін до Постанови  Верховної Ради України «Про утворення (назва відповідної тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії)»[14].

У свою чергу, у разі зміни лише персонального складу тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії та відсутності необхідності внесення змін до декількох різних за змістом пунктів постанови Верховної Ради України назва проекту постанови має бути такою: «Про зміни у складі (назва відповідної тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії)»[15].

Крім цього, обидва з наведених прикладів проектів постанов Верховної Ради України мають містити: назву тимчасової слідчої комісії або тимчасової спеціальної комісії; дату та номер постанови Верховної Ради України, відповідно до якої утворено таку комісію; положення щодо зміни кількісного та/або персонального складу відповідної комісії; прізвище, ім’я та по батькові народного депутата України, якого запропоновано обрати до складу комісії, із зазначенням депутатської фракції (депутатської групи), до складу якої він входить; прізвище, ім’я та по батькові народного депутата України, якого запропоновано увільнити від обов’язків голови, заступника голови або члена відповідної комісії, із зазначенням депутатської фракції (депутатської групи), до складу якої він входить; положення щодо порядку набрання постановою Верховної Ради України чинності.

Також у проектах постанов Верховної Ради України про внесення змін до постанови Верховної Ради України про утворення відповідної комісії має бути зазначено назву постанови Верховної Ради України, відповідно до якої утворено комісію, та її кількісний склад з урахуванням запропонованих змін.

Внесений в такому порядку проект постанови Верховної Ради України, приймається з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою України не прийнято іншого рішення (частина третя статті 138 Регламенту Верховної Ради України).

Враховуючи це Комітет зазначив, що постанови Верховної Ради України про внесення змін до постанови Верховної Ради України про утворення тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України та  постанови Верховної Ради України про зміни у складі комісій приймаються більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.  

Голова Комітету                                                       С.В. КАЛЬЧЕНКО