Відповідно до положень статті 93 Конституції України, частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України та Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-ХІ, Комітет на засіданні 17 березня 2021 року (протокол № 65) прийняв рішення внести пропозиції до проекту Закону України «Про публічні консультації» (реєстр. № 4254), який прийнято Верховною Радою України 5 березня 2021 року в першому читанні за основу, а саме виключити з тексту законопроекту такі положення:
- пункт 2 частини третьої статті 1
«3. Суб’єктами владних повноважень відповідно до цього Закону є:
…
2) Верховна Рада України;»;
- частину четверту статті 1
«4. Публічні консультації щодо проектів актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, проводяться відповідно до вимог цього Закону з особливостями, визначеними Регламентом Верховної Ради України.»;
- частину третю статті 16
«3. Проведення публічних консультацій щодо проектів законів України, ініційованих народними депутатами України, забезпечує Апарат Верховної Ради України.»;
- підпункт 3 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень, яким пропонується доповнити Регламент Верховної Ради України новою статтею 901, якою передбачається проведення електронних консультацій щодо законопроектів, що вносяться народними депутатами України.
В обгрунтування внесених пропозицій Комітет зазначив таке.
Проектом Закону передбачається проведення суб’єктами владних повноважень публічних консультацій, а також зміни до деяких законів України, і зокрема, до Регламенту Верховної Ради України.
Комітет зауважив, що новели щодо публічних консультацій вже були предметом розгляду Комітету в минулому восьмому скликанні Верховної Ради України, зокрема на засіданні 4 квітня 2018 року (протокол № 112) Комітет розглянув, на відповідність оформлення та реєстрації вимогам закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, проект Закону України "Про публічні консультації", внесений Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 7453 від 27.12.2017), та висловив низку зауважень.
Зокрема, правова позиція Комітету полягає в тому, що відповідно до частини п’ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, а Регламент Верховної Ради України, у свою чергу в Розділі IV (статті 89 – 139) визначає законодавчу процедуру.
Комітет зазначав, що пропозиція щодо проведення публічних консультацій Верховною Радою України не узгоджується із загальною концепцією законодавчої процедури, встановленої Регламентом Верховної Ради України, оскільки інститут публічних консультацій може бути запроваджено на стадії законотворчого процесу до внесення законодавчої ініціативи та її відповідної реєстрації в Апараті Верховної Ради України.
Проте, в проекті Закону передбачено, що під час публічних консультацій заінтересованими сторонами надаються пропозиції, водночас законопроект не визначає в який спосіб такі пропозиції можуть бути враховані, крім факту самого їх врахування. Адже, частина перша статті 6 законопроекту визначає етапи проведення публічних консультацій, які передбачають отримання пропозицій, їх вивчення та складання звіту щодо проведених публічних консультацій. Водночас, положеннями пункту 5 частини другої статті 14 законопроекту передбачено, що у звіті за результатами публічних консультацій, зокрема, зазначається «узагальнена інформація про врахування пропозицій, відповідей на запитання з обґрунтуванням прийнятого рішення і причин відхилення пропозицій».
Відтак, в правову конструкцію законопроекту закладено ідею, що законопроект, проект іншого акта може змінитися після проведення публічних консультацій шляхом врахування висловлених на них пропозицій. Але, законодавча процедура, врегульована положеннями Регламенту Верховної Ради України, побудована поетапно, і передбачає розгляд законопроекту в такий спосіб, коли до прийняття його Верховною Радою України за основу, до тексту законопроекту не можна вносити будь-які зміни. Така трансформація законодавчої ініціативи можлива лише за умови відкликання такого законопроекту суб’єктом права його внесення, а саме відповідно до положень статті 93 Конституції України, Президентом України, народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України. Саме тому Комітет зазначав, що у разі запровадження таких новел, відкликання з наступним повторним внесенням виправлених законопроектів в окремих випадках спричинить безкінечний процес відкликань/реєстрацій законопроектів. Саме тому, концепцію внесеного законопроекту щодо публічних консультацій доцільно передбачати виключно на стадії розробки законопроекту суб’єктом права законодавчої ініціативи, тобто - в дореєстраційний період.
Проте на користь того, що у законопроекті передбачається саме етап проходження законопроекту в статусі «законопроект», тобто проект закону, внесений до Верховної Ради України та зареєстрований в Апараті Верховної Ради України, свідчать положення частини четвертої статті 6 законопроекту, якими в окрему категорію виокремлюються для публічних консультацій проекти актів на стадії їх розробки, а саме: «у разі проведення публічних консультацій на етапі розроблення проекту акта до консультаційного документа додається проект акта».
Також виникає питання щодо складання звіту за результатами проведення публічних консультацій, який, як передбачено у законопроекті, суб’єкт владних повноважень в обов’язковому порядку оприлюднює на онлайн-платформі для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства та на офіційному веб-сайті суб’єкта владних повноважень не пізніше 30 робочих днів після дня завершення публічних консультацій. Якщо у випадку Президента України та Кабінету Міністрів України, як суб’єктів владних повноважень, зрозуміло, що такий звіт підготувати можливо, оскільки і Президент України одноособово, і Кабінет Міністрів України як єдиний орган державної влади є суб’єктами права законодавчої ініціативи.
Водночас, Верховна Рада України – орган законодавчої влади в Україні, конституційний склад якого – 450 народних депутатів України, з яких кожний народний депутат України є суб’єктом права законодавчої ініціативи. Зазначаємо, що тільки за останній тиждень п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання зареєстровано 66 законопроектів, проектів інших актів, а загальна цифра законопроектів, проектів інших актів за поточне скликання станом на середину березня 2021 року близько 5230 проектів. При цьому кожний проект має свою реєстраційну картку, в якій міститься вся інформація щодо цього законопроекту, проекту іншого акта. Відтак виникають питання доцільності консультаційного листа, передбаченого у законопроекті (реєстр. № 4254), який майже повністю дублює картку законопроекту та пояснювальну записку, які вже розміщені на офіційному веб-сайті Верховної Ради України та доступні широкому загалу у вільному доступі, та питання складання звіту про проведення публічних консультацій і хто саме у Верховній Раді України має складати такий звіт.
Натомість, частиною третьою статті 16 законопроекту передбачено, що проведення публічних консультацій щодо проектів законів України, ініційованих народними депутатами України, забезпечує Апарат Верховної Ради України. Водночас, технічні можливості Апарату Верховної Ради України не можуть забезпечити відслідковування пропозицій до такої великої кількості законопроектів, проектів інших актів.
Також Комітет зазначив, що і Регламент Верховної Ради України, і Закон України «Про комітети Верховної Ради України» у межах та в строки, передбачені положеннями статті 102 Регламенту Верховної Ради України для проходження стадій законопроекту, передбачають можливість відповідного обговорення законопроектів, проектів інших актів. Так, відповідно до пункту 4 частини другої статті 114 Регламенту Верховної Ради України за наслідками розгляду законопроекту у першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення, зокрема, про опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою України друкованому засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.
У свою чергу відповідно до пункту 3 частини першої статті 15 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» комітет при здійсненні законопроектної функції має право опубліковувати за своїм рішенням у засобах масової інформації проекти законів, розроблених з власної ініціативи з питань, що віднесені до предметів їх відання, до внесення їх на розгляд Верховної Ради України.