Комітет Верховної Ради України

РОЗ’ЯСНЕННЯ

щодо застосування окремих положень Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»  (статей 3, 4, 22, 23) та Регламенту Верховної Ради України (статей 85, 86, 87, 88) щодо визначення строку повноважень тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України

На засіданні Комітету 27 червня 2023 року (протокол № 156) розглянуто лист в.о. Керівника Апарату Верховної Ради України Янчука А.О. від 8 червня 2023 року № 06/04-2023/123681 (1212311) про надання роз’яснення щодо застосування положень частини сьомої статті 3, пункту 4 частини четвертої статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», пункту 4  частини четвертої, частини восьмої статті 85 Регламенту Верховної Ради України.

Підставою для надання такого роз’яснення Комітету, як зазначено у листі в.о. Керівника Апарату Верховної Ради України, є практична необхідність у з’ясуванні «питання тривалості повноважень» Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань моніторингу отримання і використання міжнародної матеріально-технічної допомоги під час дії воєнного стану, оскільки існує «суперечність» між положеннями Постанови Верховної Ради України про утворення Тимчасової спеціальної комісії від 19 липня 2022 року              № 2424-IX, відповідно до яких строк діяльності Тимчасової спеціальної комісії визначено – один рік з дня її утворення, тобто до 19 липня 2023 року, та положеннями Постанови Верховної Ради України про звіт Тимчасової спеціальної комісії від 20 березня 2023 року № 2966-IX, згідно з якими роботу цієї комісії продовжено на шість місяців, що, на думку автора листа, свідчить про можливість завершення роботи комісії поза межами строку в один рік, на який її було утворено, тобто у термін до 20 вересня 2023 року.  

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 13, частини першої статті 17, частини третьої статті 21, статті 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» в порядку аналізу практики застосування державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України з питань, віднесених до предмета відання, Комітет має право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України.

Згідно з пунктом 18 додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-IX  до предмета відання Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України належать питання, зокрема, правового статусу комісій Верховної Ради України.

Вирішуючи порушене в листі в.о. Керівника Апарату Верховної Ради України питання, Комітет враховував схожість правового статусу тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України, як тимчасових органів парламенту, а також вимог закону щодо строків подання та розгляду їх звітів про виконану роботу, та виходить із такого.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

Відповідно до частини третьої статті 89 Конституції України,  частини першої статті 1, частини першої статті 4 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та  частини першої статті 87 Регламенту Верховної Ради України Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України.  

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань, а також для підготовки і доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради України на правах головного комітету, якщо предмет правового регулювання таких проектів не належить до предметів відання комітетів, утворених Верховною Радою України, крім випадку прийняття Верховною Радою України рішення про створення тимчасової спеціальної комісії з правами головного комітету для продовження роботи над законопроектом про внесення змін до Конституції України (частина друга статті 89 Конституції України,   частина друга статті 1, частина перша статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»,  частина перша статті 85 Регламенту Верховної Ради України).

Про утворення тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії  Верховна Рада України приймає постанову, в якій визначає, зокрема, термін її діяльності (на заздалегідь визначений час або на час виконання відповідної роботи), а також термін звіту тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії  про виконану роботу, який не перевищує шість місяців з дня її утворення (пункти 4 та 5 частини п’ятої статті 4, пункти 4 та 5 частини четвертої статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», пункти 4 та 5 частини четвертої статті 85,    частина друга статті 87 Регламенту Верховної Ради України).

Разом з цим, положеннями частини сьомої статті 3 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»,  частини восьмої статті 85, частини другої статті 87 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що строк повноважень тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії не може перевищувати одного року з дня утворення такої комісії.

Згідно з частиною першою статті 86 Регламенту Верховної Ради України   у визначений термін, але не пізніш як через шість місяців з дня її утворення, тимчасова спеціальна комісія подає до Верховної Ради України звіт про виконану роботу, а також підготовлені народними депутатами України – членами цієї комісії відповідні проекти актів Верховної Ради України та інші матеріали, які надаються народним депутатам України. Після обговорення результатів роботи тимчасової спеціальної комісії у відповідних комітетах та на пленарному засіданні Верховна Рада України приймає рішення щодо завершення роботи такої комісії або доручає їй продовжити роботу і визначає для цього термін її діяльності.  

У свою чергу, положеннями частини другої статті 3, частини першої   статті 21, частини другої статті 22 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», частини третьої  статті 88 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що тимчасова слідча комісія у визначений Верховною Радою України термін, але не пізніш як через шість місяців з дня її утворення, подає Верховній Раді України письмовий звіт про виконану роботу, а також підготовлені нею пропозиції щодо проектів актів Верховної Ради України, висновки, пропозиції та інші матеріали, які надаються народним депутатам України для ознайомлення. За результатами розгляду висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії, які містяться в її звіті про виконану роботу, Верховна Рада України може прийняти такі рішення: взяти до відома висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії; припинити повноваження тимчасової слідчої комісії; продовжити роботу тимчасової слідчої комісії на визначений Верховною Радою України строк, але не більше одного року з дня її утворення.

Комітет зазначив, що звіт тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії про виконану роботу є додатком до відповідної постанови Верховної Ради України, яка приймається на основі закону, як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, та за своїм змістом має йому відповідати.

Відповідно до положень частин другої та третьої статті 3,  пункту 5   частини першої статті 13 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»,  частини  першої статті 86 Регламенту Верховної Ради України обов’язком тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії є подання до Верховної Ради України звіту про виконану роботу в строк, визначений парламентом.

У свою чергу, питання про заслуховування звіту, висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії, тимчасової спеціальної комісії відповідно до порядку, встановленого Законом України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», і в термін, визначений у постанові Верховної Ради України про утворення відповідної комісії, позачергово без голосування включається до порядку денного пленарних засідань  Верховної Ради України наступного дня пленарних засідань після дня подання звіту, висновків і пропозицій та розглядається першим на пленарному засіданні.   У разі якщо Верховною Радою України не завершено розгляд питання  порядку денного, розпочатого на попередньому пленарному засіданні, розгляд такого питання порядку денного зупиняється для заслуховування    звіту, висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії, тимчасової спеціальної комісії (частина п’ята статті 3 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»).

Розпорядженням Голови Верховної Ради України «Про деякі питання забезпечення документообігу у Верховній Раді України в електронній та паперовій формах» від 8 лютого 2021 року № 19 було затверджено, зокрема, Положення «Про порядок роботи з документами у Верховній Раді України»  (далі – Положення), в додатках до якого наведенні шаблонні форми актів Верховної Ради України, у тому числі форми актів про утворення тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України   (пункти 1.7. та 1.8. додатку 1 до Положення).

Зазначені форми актів передбачають, що Постанови Верховної Ради України про утворення тимчасової слідчої комісії мають містити наступне положення: «8. Звіт Тимчасової слідчої комісії про виконану роботу заслухати на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше визначається з урахуванням вимог Регламенту Верховної Ради України та  Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» строку з дня її утворення» (пункт 1.7. додатку 1 до Положення), а Постанови Верховної Ради України про утворення тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України – «8. Звіт Тимчасової спеціальної комісії про виконану роботу заслухати на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше визначається з урахуванням вимог Регламенту Верховної Ради України та  Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» строку з дня її утворення» (пункт 1.8. додатку 1 до Положення).

Таким чином, термін подання звіту тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії про виконану роботу Верховній Раді України охоплюється строком, протягом якого Верховною Радою України має бути заслухано цей звіт. У свою чергу це вимагає від тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії під час подання звіту про виконану роботу врахування календарного плану роботи сесії Верховної Ради України, а також особливостей організації роботи Верховної Ради України в умовах дії воєнного стану, з метою забезпечення розгляду Верховною Радою України звіту про виконану роботу в строк, визначений у постанові Верховної Ради України про утворення відповідної комісії.    

Системний аналіз зазначених положень Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України свідчить також про те, що одним з питань, яке вирішує Верховна Рада України  під час розгляду звіту тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії про виконану роботу, є питання доцільності або недоцільності подальшої роботи такої комісії.  

 У зв’язку з цим, обов’язковим структурним елементом постанови Верховної Ради України про звіт тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії про виконану роботу є положення щодо завершення роботи цієї комісії або продовження її роботи на визначений Верховною Радою України строк та визначення для цього терміну подання та заслуховування наступного звіту, в межах строку один рік з дня утворення відповідної комісії[1]^{,[2],[3],[4],[5]}.

За період з 29 серпня 2019 року по 26 червня 2023 року Верховною Радою України дев’ятого скликання було утворено 25 тимчасових слідчих комісій та  8 тимчасових спеціальних комісій.

Враховуючи наведене та беручи до уваги обставини, що стали підставою для надання цього роз’яснення, в порядку аналізу практики застосування  Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», Регламенту Верховної Ради України та постанов Верховної Ради України про утворення тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, в частині дотримання тимчасовими комісіями строків подання звітів про виконану роботу та заслуховування їх Верховною Радою України, Комітет зазначив таке.    

Аналіз зауважень Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, викладених в його експертних висновках на проекти постанов Верховної Ради України про звіти тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій про виконану роботу[6]^{,[7],[8],[9],[10],[11],[12],[13]} та інформації, розміщеної на офіційному веб-сайті Верховної Ради України, дає підстави зауважити, що частина тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій подавали звіти про виконану роботу в строки, визначені в постановах Верховної Ради України про їх утворення, але у низці випадків такі комісії подавали звіти про виконану роботу з порушенням строку або в день його закінчення, відтак Верховною Радою України було заслухано такі звіти поза межами строків, визначених у постановах Верховної Ради України про утворення відповідних комісій, а саме:

1) 9 звітів про виконану роботу (6 звітів про виконану роботу тимчасових слідчих комісій[14]^{,[15],[16],[17],[18],[19]} та 3 – тимчасових спеціальних комісій[20]^,[21],[22]), які було подано в строк, але були заслухані Верховною Радою України поза межами шестимісячного строку, визначеного в постановах Верховної Ради України про утворення таких комісій.

У якості прикладу Комітет зазначив, що 27 січня 2021 року Верховною Радою України було утворено Тимчасову слідчу комісію з питань перевірки та оцінки стану акціонерного товариства «Українська залізниця», розслідування  фактів можливої бездіяльності, порушення законодавства України органами управління зазначеного підприємства, що призвели до значного погіршення технічного стану підприємства та основних виробничих показників (Постанова Верховної Ради України № 1141-IX) та визначено термін діяльності цієї комісії – один рік з дня її утворення, а також, що звіт про виконану нею роботу має бути заслуханий на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше шестимісячного терміну з дня утворення цієї комісії, тобто до 27 липня  2021 року.  

У свою чергу, 21 липня 2021 року народними депутатами України – членами Тимчасової слідчої комісії було внесено до Верховної Ради України відповідний проект Постанови Верховної Ради України про звіт Тимчасової слідчої комісії (реєстр. № 5814), а також, власне, звіт, у додатку до проекту Постанови Верховної Ради України, який було розглянуто Верховною Радою України після закінчення шестимісячного строку – 9 вересня 2021 року (Постанова Верховної Ради України № 1734-IX).

Водночас, у пункті 6 цієї Постанови Верховної Ради України було визначено: «Звіт Тимчасової слідчої комісії про виконану роботу заслухати на пленарному засіданні Верховної Ради України до 27 січня 2022 року», тобто до закінчення строку в один рік – 27 січня 2022 року, на який було утворено цю Тимчасову слідчу комісію.

2) 2 звіти тимчасових слідчих комісій про виконану роботу[23]^,[24] було подано в останній день шестимісячного строку, що також унеможливило їх розгляд Верховною Радою України у визначений в постановах Верховної Ради України про утворення відповідних комісій строк.

Наприклад, 19 травня 2021 року Верховною Радою України було утворено Тимчасову слідчу комісію з питань розслідування можливих протиправних дій представників органів державної влади та інших осіб, що могли сприяти порушенню державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності України і становити загрозу національній безпеці України (Постанова Верховної Ради України № 1454-IX) та визначено термін діяльності цієї комісії – один рік з дня її утворення, а також, що звіт про виконану нею роботу має бути заслуханий на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше шестимісячного терміну з дня утворення цієї комісії, тобто до  19 листопада 2021 року. 

У свою чергу, 19 листопада 2021 року, в останній день шестимісячного строку, народним депутатом України – головою Тимчасової слідчої комісії було внесено до Верховної Ради України відповідний проект Постанови Верховної Ради України про звіт цієї Тимчасової слідчої комісії (реєстр. № 6324), а також, власне, звіт, у додатку до проекту Постанови Верховної Ради України, який було розглянуто Верховною Радою України після закінчення шестимісячного строку – 30 листопада 2021 року (Постанова Верховної Ради України № 1911-IX).

Разом з цим Комітет зазначив, що у пункті 4 цієї Постанови Верховної Ради України визначено: «Заслухати звіт Тимчасової слідчої комісії про виконану роботу на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше однорічного терміну з дня її утворення».

3) 2 звіти тимчасових слідчих комісій[25]^,[26] було подано з порушенням строку для їх подання та заслуховування Верховною Радою України, що також стало причиною їх розгляду парламентом поза межами шестимісячного строку, визначеного в постановах Верховної Ради України про їх утворення.

Так, 18 листопада 2021 року Верховною Радою України було утворено Тимчасову слідчу комісію Верховної Ради України з питань розслідування смерті (вбивства) народного депутата України Полякова Антона Едуардовича (Постанова Верховної Ради України реєстр. № 1904-IX) та визначено строк її діяльності – один рік з дня утворення цієї комісії, а також, що звіт про виконану роботу комісії має бути заслуханий на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше шестимісячного строку з дня утворення цієї комісії, тобто до 18 травня 2022 року. 

Комітет зазначив, що народними депутатами України – членами Тимчасової слідчої комісії було внесено до Верховної Ради України відповідний проект Постанови Верховної Ради України про звіт Тимчасової слідчої комісії (реєстр. № 5814), а також, власне, звіт, у додатку до проекту Постанови Верховної Ради України 22 червня 2022 року, тобто після закінчення шестимісячного строку.

У свою чергу, наведений звіт було заслухано на пленарному засіданні Верховної Ради України вже 27 липня 2022 року (Постанова Верховної Ради України № 2460-IX), також після закінчення шестимісячного строку.

Разом з цим, у пункті 3 цієї Постанови Верховної Ради України визначено: «Звіт Тимчасової слідчої комісії про виконану роботу заслухати на пленарному засіданні Верховної Ради України до 18 листопада 2022 року», тобто до закінчення строку в один рік, на який було утворено цю Тимчасову слідчу комісію.

Отже, практика засвідчує, що за умови навіть невчасного подання тимчасовими слідчими комісіями і тимчасовими спеціальними комісіями звітів про виконану роботу та їх невчасне заслуховування Верховною Радою України, строк для подання та заслуховування наступного звіту про виконану роботу визначається в межах строку повноважень цих комісій – один рік з дня їх утворення.

З огляду на це, а також зважаючи на системний характер помилок щодо оформлення та змісту проектів постанов Верховної Ради України про звіти тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій та супровідних документів до них, на які вказує Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України у своїх експертних висновках,    та з метою врахування таких зауважень Верховною Радою України при заслуховуванні звітів про виконану роботу, Комітет вбачає за доцільне запровадити практику реалізації тимчасовими слідчими комісіями і тимчасовими спеціальними комісіями повноважень головних комітетів з підготовки і попереднього розгляду відповідних проектів постанов Верховної Ради України з ухваленням тимчасовими комісіями висновків з урахуванням зауважень, викладених в експертних висновках Комітету (частина перша  статті 93 Регламенту Верховної Ради України, частина перша статті 24 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»).   

Таким чином, в аспекті порушеного у листі в.о. Керівника Апарату Верховної Ради України питання, положення частин п’ятої-сьомої статті 3,  пунктів 4 та 5 частини п’ятої статті 4, частини другої статті 22, пунктів 4 та 5 частини четвертої статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», пунктів 4 та 5  частини четвертої, частини восьмої статті 85, частини першої статті 86,   частини другої статті 87, частини третьої статті 88 Регламенту Верховної Ради України слід розуміти так, що Верховна Рада України може доручити тимчасовій слідчій комісії, тимчасовій спеціальній комісії продовжити роботу, визначити строк подання наступного звіту про виконану роботу, але на строк не більше одного року з дня утворення відповідної комісії. Перебіг строку, на який Верховною Радою України може бути продовжено роботу тимчасової слідчої комісії і тимчасової спеціальної комісії та визначено строк наступного звіту про виконану роботу, починається з наступного дня, після дня закінчення строку  (як правило складає шість місяців) для заслуховування звіту відповідної комісії про виконану роботу на пленарному засіданні Верховної Ради України, який визначений у відповідній постанові Верховної Ради України про утворення такої комісії.

Голова Комітету                                                          С.В. КАЛЬЧЕНКО