РОЗ’ЯСНЕННЯ
щодо застосування положень статей 47, 48, 100, 114, 135
Регламенту Верховної Ради України
(нова редакція)
ухвалено на засіданні Комітету
27 лютого 2019 року
Протокол № 141
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 13, частини першої статті 17, частини третьої статті 21, статті 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» в порядку аналізу практики застосування державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України з питань, віднесених до предмета відання, Комітет має право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України. До питань предмета відання Комітету належать, зокрема, питання Регламенту Верховної Ради України та парламентських процедур (абзац перший пункту 21 Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання»), на підставі чого Комітет зазначив таке.
На засіданні Комітету 1 листопада 2006 року було прийнято Роз’яснення щодо застосування положень статей 48, 89, 109, 130 Регламенту Верховної Ради України з метою уникнення різночитання та довільного тлумачення положень Регламенту Верховної Ради України. Водночас, із плином часу та враховуючи внесення великої кількості змін до Регламенту Верховної Ради України зокрема, виникла необхідність переглянути зазначене Роз’яснення та викласти його в новій редакції, з урахуванням новел чинного Регламенту Верховної Ради України та зміненої нумерації статей. На сьогодні нумерацію статей Регламенту Верховної Ради України після статті 60 змінено, відтак статті 89 тепер 94, а 109 та 130 відповідно 114 та 135.
1. Неодноразові звернення народних депутатів України до Комітету щодо застосування до всіх рішень Верховної Ради України положень статей 47 та 48 Регламенту Верховної Ради України, які відповідно передбачають прийняття рішень Верховної Ради України шляхом особистого голосування та скасування рішень Верховної Ради України, свідчать про різночитання положень зазначених статей Регламенту Верховної Ради України.
Комітет зазначив, що відповідно до частини третьої статті 47 Регламенту Верховної Ради України, положення якої є основним предметом звернень до Комітету, голосування здійснюється народним депутатом України особисто за допомогою електронної системи шляхом голосування «за», «проти» або «утримався» в залі засідань Верховної Ради України або у визначеному для таємного голосування місці біля залу для пленарних засідань. У разі виявлення на пленарному засіданні народним депутатом України факту порушення вимог щодо особистого голосування шляхом голосування за іншого народного депутата України розгляд питання порядку денного на його вимогу зупиняється. Головуючий на пленарному засіданні встановлює присутність відповідного народного депутата України у залі засідань Верховної Ради України, а у разі його відсутності доручає Лічильній комісії вилучити картку такого народного депутата України та передати її головуючому на пленарному засіданні і проводить повторне голосування щодо пропозиції, яка ставилась на голосування останньою.
Зазначені положення, в розвиток конституційної вимоги щодо особистого голосування народних депутатів України (частина третя статті 84 Конституції України), не передбачають можливості голосування одного народного депутата України за іншого, а у разі порушень вказаної процедури визначають порядок їх усунення.
Водночас, до Комітету надходить велика кількість звернень народних депутатів України щодо розгляду фактів неособистого голосування народними депутатами України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, і як наслідок – скасування відповідних рішень Верховної Ради України, за які відбувались голосування і під час яких мало місце неособисте голосування.
Комітет зазначає, що Регламент Верховної Ради України не передбачає розгляду комітетом, до предмета відання якого належать питання регламенту, питань неособистого голосування народними депутатами України, а питання стосовно встановлення факту неособистого голосування народними депутатами України має бути порушене та вичерпане безпосередньо під час розгляду законопроектів у залі засідань Верховної Ради України в порядку, передбаченому частиною третьою статті 47 Регламенту Верховної Ради України, а не після закінчення розгляду питання і, тим більше, після закінчення відповідного пленарного засідання.
Натомість, згідно з частиною першою статті 48 Регламенту Верховної Ради України рішення Верховної Ради України можуть бути скасовані Верховною Радою України виключно до підписання відповідного акта Верховної Ради України Головою Верховної Ради України, і ці положення стосуються лише рішень Верховної Ради України про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради України в цілому. Це виключає застосовування частини першої статті 48 Регламенту Верховної Ради України до рішень Верховної Ради України, прийнятих за наслідками розгляду законопроекту в першому чи наступних читаннях.
Крім того, положення частини першої статті 48 Регламенту Верховної Ради України не можуть бути застосовані й щодо повторного прийняття закону в цілому (долання вето) з таких підстав.
Згідно із частинами першою та шостою статті 48 Регламенту Верховної Ради України до підписання відповідного акта Верховної Ради України Головою Верховної Ради України у разі порушення народним депутатом України чи іншим суб`єктом права законодавчої ініціативи питання про скасування відповідного рішення Верховної Ради України одночасно на розгляд Верховної Ради України має вноситися проект постанови Верховної Ради України про скасування рішення Верховної Ради України про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради України в цілому. Відповідно до частини десятої цієї ж статті Регламенту Верховної Ради України рішення про скасування результатів голосування за закон, постанову чи інший акт Верховної Ради України в цілому приймається більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, якщо інше не передбачено Регламентом Верховної Ради України.
Отже, у статті 48 Регламенту Верховної Ради України відсутні положення щодо можливості скасування рішень Верховної Ради України, прийнятих за наслідками розгляду законопроекту в першому чи наступних читаннях, а також щодо повторного прийняття закону в цілому (долання вето).
2. Комітет зазначає, що Конституцією України, зокрема в пунктах 1, 3 частини першої статті 85, розмежовано повноваження Верховної Ради України в питаннях внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом ХІІІ Конституції України, та прийняття законів.
У свою чергу, в Регламенті Верховної Ради України також розмежовано, зокрема, загальні положення, законодавча процедура і спеціальна процедура.
Регламент Верховної Ради України містить в своїй структурі, зокрема, загальні положення; організацію роботи Верховної Ради України; формування органів Верховної Ради України, обрання, призначення та відкликання її посадових осіб; законодавчу процедуру; розгляд Верховною Радою України питань за спеціальними процедурами; розгляд питань, пов’язаних із здійсненням контрольних функцій Верховною Радою України.
При цьому, законодавча процедура передбачає загальний порядок внесення до Верховної Ради України законопроектів, їх розгляд та прийняття Верховною Радою України, відповідно до статті 91 Конституції України, більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Водночас, Розділом V Регламенту Верховної Ради України визначені положення щодо розгляду Верховною Радою України питань за спеціальними процедурами, і зокрема, Глава 26 передбачає процедуру розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України.
Відповідно до статті 93 Конституції України, частини першої статті 89 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Натомість, згідно з вимогами статей 154, 155, 157 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Такий законопроект (крім розділу І «Загальні засади», Розділу ІІІ «Вибори. Референдум» і Розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України») попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Закон – нормативно-правовий акт вищої юридичної сили в системі нормативно-правових актів країни, який регулює найважливіші суспільні відносини, приймається органом законодавчої влади або безпосередньо громадянами держави в порядку референдуму. За значенням і місцем в системі законодавства України закони поділяються, зокрема, на конституційні (Конституція України, закони, якими вносяться зміни до її тексту або припиняється чинність окремих її положень) та звичайні (закони, що приймаються Верховною Радою України у порядку загальної законодавчої процедури, за винятком тих питань, які регулюються безпосередньо Конституцією України). Звичайні закони приймаються більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Це означає, що закони про внесення змін до Конституції України є нормативно-правовими актами різної природи зі звичайними законами, і є базисом правової платформи держави, а не різновидом закону як такого. Закони про внесення змін до Конституції України не можна ототожнювати з іншими звичайними законами, адже, встановлена Конституцією України процедура внесення змін до Основного Закону України Верховною Радою України свідчить про виключність таких її повноважень, і участь у цій процедурі на певних її стадіях можуть брати лише Президент України або не менш як одна третина народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.
Згідно з вимогами статті 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Відповідно до частини п’ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України.
Розділ ХІІІ Конституції України не передбачає обмежень щодо підписання закону про внесення змін до Конституції України, враховуючи його особливу правову природу, Головою Верховної Ради України, як це визначено для законів (стаття 130 Регламенту Верховної Ради України), які приймаються Верховною Радою України більшістю голосів від її конституційного складу відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 та статті 91 Конституції України за процедурою, принципово відмінною від спеціальної процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України для прийняття законів про внесення змін до Конституції України. Відтак, положення загальної законодавчої процедури, передбаченої Регламентом Верховної Ради України, зокрема щодо скасування рішень Верховної Ради України (стаття 48 Регламенту Верховної Ради України), не поширюються на законопроекти про внесення змін до Конституції України, які вносяться до Верховної Ради України, розглядаються і приймаються Верховною Радою України за спеціальною процедурою, розгляд яких розмежовано в різних розділах як Конституції України, так і в Регламенті Верховної Ради України.
Комітет зауважив, що відповідно до частини одинадцятої статті 149 Регламенту Верховної Ради України прийнятий Верховною Радою України відповідно до статті 155 Конституції України закон про внесення змін до Конституції України із зазначенням дати попереднього схвалення Верховною Радою України, дати його прийняття та інших реквізитів підписується Головою Верховної Ради України і відповідно до статті 94 Конституції України невідкладно направляється Президентові України для підписання та офіційного оприлюднення.
3. Комітет зазначив, що збільшилася кількість звернень до Комітету народних депутатів України – голів комітетів Верховної Ради України або їх заступників, з проханням надати експертний висновок Комітету, в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 93 Регламенту Верховної Ради України, на законопроекти, які на думку головного комітету є альтернативними.
Згідно з положеннями статті 100 Регламенту Верховної Ради України альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам України першого законопроекту з відповідного питання, а до повторного першого читання в 10-денний строк з дня направлення на повторне перше читання законопроекту, щодо якого він є альтернативним. Після прийняття законопроекту в першому читанні внесення альтернативних законопроектів щодо нього не допускається.
Комітет зауважив, що згідно з положеннями частини четвертої статті 93 Регламенту Верховної Ради України за дорученням Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, за зверненням головного комітету, голови або першого заступника голови головного комітету чи з власної ініціативи комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, розглядає законопроект, проект іншого акта та готує експертний висновок на відповідність його оформлення та реєстрації вимогам закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Такий висновок додається до висновку головного комітету та має бути поданий до головного комітету в 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку.
Правова позиція Комітету стосовно порядку розгляду зареєстрованих законопроектів, які по суті є альтернативними, висловлена у Роз’ясненні, ухваленому на засіданні Комітету 2 листопада 2016 року (протокол № 64), в якому зазначалося, що у разі реєстрації таких проектів, головний комітет має право розглядати їх у порядку, передбаченому статтею 93 Регламенту Верховної Ради України, і визначати їх на предмет альтернативності та приймати рішення, який з них рекомендувати прийняти за основу, а який відхилити.
Крім того, у разі реєстрації законопроектів, які є альтернативними по суті, проте зареєстровані як окремі самостійні законопроекти, головний комітет може застосувати механізм, передбачений положеннями частини першої статті 94 Регламенту Верховної Ради України щодо рекомендації Голові Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першому заступнику, заступнику Голови Верховної Ради України про повернення внесених законопроектів, проектів інших актів суб'єкту права законодавчої ініціативи без їх включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України з підстав, передбачених частиною другою цієї статті, зокрема, пунктом 2, за наявності висновку комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект, проект іншого акта оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
4. Положення пункту 2 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради України про те, що за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення про відхилення законопроекту, на думку Комітету, мають бути застосовані в такому порядку.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 111 Регламенту Верховної Ради України за наслідками підготовки законопроекту до розгляду в першому читанні головний комітет ухвалює висновок, який має містити пропозицію про прийняття Верховною Радою України щодо відповідного законопроекту (кожного з альтернативних законопроектів у разі їх внесення) одного з рішень, передбачених статтею 114 Регламенту Верховної Ради України, та обгрунтування такої пропозиції. Тому, у разі прийняття головним комітетом рішення внести пропозицію про відхилення Верховною Радою України відповідного законопроекту, народні депутати України – члени цього комітету вносять на розгляд Верховної Ради України проект постанови Верховної Ради України про відхилення такого законопроекту.
Частиною другою статті 110 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді України взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України – членами цього комітету. У такому випадку також народні депутати України – члени головного комітету вносять на розгляд Верховної Ради України проект постанови Верховної Ради України про відхилення інших альтернативних законопроектів.
Одночасно Комітет вважає за доцільне звернути увагу і на те, що у випадках прийняття за основу одного з альтернативних законопроектів щодо інших альтернативних законопроектів, або до законопроектів, які не отримали необхідної кількості голосів народних депутатів України на підтримку, мають застосовуватися положення частин п`ятої, восьмої статті 45, частини третьої статті 95 та статті 107 Регламенту Верховної Ради України.
У разі, якщо рішення про прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання не отримало необхідної кількості голосів народних депутатів України на підтримку, такий законопроект вважається відхиленим і таке рішення Верховної Ради України заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради України.
Водночас, у разі підтримки на пленарному засіданні Верховної Ради України проекту постанови Верховної Ради України про відхилення законопроекту більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, таке рішення парламенту оформляється постановою Верховної Ради України.
5. Комітет вважає, що положеннями частини першої статті 135 Регламенту Верховної Ради України передбачено, що у разі якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться щодо відхилення закону в цілому; якщо пропозиція про відхилення закону в цілому підтримана більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, закон вважається відхиленим. У такому разі має застосовуватися дещо інший підхід до оформлення рішення парламенту про відхилення закону, оскільки пропозиція про відхилення поверненого Президентом України закону вноситься Президентом України, а не головним комітетом, і тому вносити проект постанови Верховної Ради України про відхилення закону народними депутатами України – членами головного комітету недоцільно. І, у разі підтримки такої пропозиції необхідною кількістю голосів народних депутатів України, відповідно не потрібно оформляти прийняте рішення постановою Верховної Ради України про відхилення закону. Відтак, таке рішення парламенту про відхилення закону заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради України.
У такий самий спосіб заносяться до протоколу пленарного засідання Верховної Ради України рішення щодо відхилення пропозиції Президента України та закону в цілому, передбачені частинами третьою, восьмою і дев`ятою статті 135 Регламенту Верховної Ради України.
Перший заступник
голови Комітету П.В.ПИНЗЕНИК