До реєстр. № 2058
  від  04.09.2019

                                                                          ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

ВИСНОВОК
на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення механізму наближення законодавства України до права Європейського Союзу», внесений народними депутатами України Геращенко І.В. та іншими (всього                             6 підписів)  (реєстр. № 2058 від 04.09.2019)

Комітет на засіданні 4 грудня 2019 року (протокол № 17) згідно з дорученням Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 6 вересня ц.р. розглянув проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення механізму наближення законодавства України до права Європейського Союзу», внесений народними депутатами України Геращенко І.В. та іншими (всього 6 підписів)  (реєстр.                    № 2058 від 04.09.2019), висновки Комітету з питань бюджету (лист від 01.11.2019 № 04-13/8-470 (202969) та Комітету з питань антикорупційної політики (лист від 11.11.2019 № 04-12/17-399 (211300), висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України від 26.11.2019 № 16/3-737/2058(227502). 
Комітет зазначає, що зазначений законопроект був попередньо розглянутий Комітетом 9 жовтня 2019 року відповідно до частини третьої  статті 93 Регламенту Верховної Ради України (протокол № 10), та включено до порядку денного другої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання (Постанова Верховної Ради України від 15.10.2019 № 191-ІХ). 
Проектом Закону пропонується, як зазначено в пояснювальній записці, «удосконалення положень Регламенту Верховної Ради України щодо внесення та розгляду законопроектів в частині забезпечення здійснення оцінки їх відповідності міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС – на всіх етапах розгляду законопроектів, зокрема під час попереднього розгляду та розгляду у першому та другому читаннях», шляхом внесення змін до статей 91, 93, 94, 112, 117, 118 Регламенту Верховної Ради України. 
Відповідно до положень статті 108 Регламенту Верховної Ради України по суті поданого законопроекту Комітет зазначив таке.
Згідно з частиною п’ятою статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Ініціатори внесення законопроекту пропонують частину першу статті 91 (Супровідні документи до законопроекту, проекту іншого акта) Регламенту Верховної Ради України  доповнити новим пунктом, яким передбачити, що  законопроект, проект іншого акта вноситься на реєстрацію разом з пояснювальною запискою, яка має містити інформацію про наявність міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції щодо предмета правового регулювання законопроекту  (Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, інші міжнародні договори та домовленості України у сфері європейської інтеграції), у тому числі щодо імплементації акта(ів) права Європейського Союзу. Така інформація, у разі необхідності, може бути подана окремо від пояснювальної записки.
Водночас, автори проекту не визначають за якими саме критеріями має  бути складена інформація та хто саме має робити оцінку про наявність міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції щодо предмета правового регулювання законопроекту, у тому числі щодо імплементації актів права Європейського Союзу. Також не передбачено, чи буде впливати відсутність такої інформації на реєстрацію законопроекту, проекту іншого акта. 
 До того ж, Комітет звертає увагу на те, що не всі суб’єкти права законодавчої ініціативи, зокрема, народні депутати України володіють відповідними знаннями та можливістю отримати таку інформацію, оскільки автори не зазначають хто може надати таку інформацію і наскільки така інформація може бути достовірною.
Також пропонується в частині першій статті 93 (Попередній розгляд законопроектів, проектів інших актів у комітетах) Регламенту Верховної  Ради України після слова «комітет, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов‘язанням України у сфері європейської інтеграції» замінити словами «комітет, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції».
Комітет зазначив, що до предмета відання Комітету з питань інтеграції України з Європейським Союзом, згідно з Постановою Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» № 19-ІХ, належать питання, зокрема, оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та державна політика у сфері європейської інтеграції.
Разом з цим, автори законопроекту пропонують частину першу статті 93 Регламенту Верховної Ради України доповнити реченням такого змісту: «Законопроект, що належить до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу або стосується міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, не пізніше ніж у триденний строк направляється комітетом, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції, до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його відповідності праву Європейського Союзу та зазначеним зобов’язанням».
Проте, відповідно до положень частин першої та  другої статті 28 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на виконання рішення Верховної Ради України за зверненням відповідного комітету Верховної Ради України або з власної ініціативи подає Верховній Раді України висновки щодо повноти економічного обґрунтування та фінансового забезпечення законодавчих пропозицій і проектів законів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, а також забезпечує проведення експертизи внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи проектів законів, які надіслані Верховною Радою України. 
Відтак, запропоновані новели до частини першої статті 93 Регламенту Верховної Ради України не узгоджуються з положеннями Закону України «Про Кабінет Міністрів України», при цьому автори законопроекту не пропонують внести зміни до цього Закону.
Комітет зазначив, що зауваження щодо направлення законопроекту Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його відповідності праву Європейського Союзу, також висловлені і у висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, в якому, зокрема,  зазначено, що «у випадку схвалення поданого проекту Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснюватиме експертизу на відповідність зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, у тому числі міжнародно-правовим, та з урахуванням acquis ЄС не тільки проектів урядових актів, які вносяться до Верховної Ради України, але й всіх законопроектів, що реєструються в парламенті України. Станом                                        на 21.11.2019 р. на розгляді Комітету з питань інтеграції України з Європейським Союзом знаходяться 511 законопроектів, до яких комітет має подати пропозиції. Отже, прийняття запропонованої законодавчої ініціативи, на думку Комітету, може зумовити потребу у посиленні інституційної спроможності Секретаріату Кабінету Міністрів України та призвести до додаткових видатків з державного бюджету на утримання Секретаріату Кабінету Міністрів України. Натомість, у пояснювальній записці до проекту зазначається, що «на момент внесення» законопроект не потребує додаткових видатків з Державного бюджету України. З огляду на це вважаємо, що даний законопроект поданий з порушенням приписів ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодексу України і мав би подаватися з фінансово-економічним обґрунтуванням».
Також Комітет звернув увагу на те, що загалом, законопроект (реєстр.                        № 2058) спрямований на розширення повноважень Комітету з питань   інтеграції України з Європейським Союзом та підсилення його впливу при розгляді будь-яких законопроектів комітетами, які визначені головними з їх підготовки. 
Так, пропонуються зміни до частини другої статті 94 (Повернення законопроекту, проекту іншого акта суб'єкту права законодавчої ініціативи) Регламенту Верховної Ради України, доповнивши як однією з підстав повернення законопроекту, проекту іншого акта  без його включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України –  «висновок комітету, до предмету відання якого належать питання європейської інтеграції про те, що законопроект не відповідає або суперечить міжнародно-правовим зобов‘язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу». 
Водночас Комітет зауважив, що на сьогодні експертні висновки вказаного Комітету здебільшого складаються з декількох рядків та оформлені без дотримання вимог статті 50 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», якою передбачено, що у висновках комітетів зазначається питання, з якого вони прийняті, дата його розгляду і номер протоколу засідання; висновки комітетів складаються із мотивувальної та резолютивної частин. До того ж, висновки вказаного Комітету містять лише узагальнюючі фрази інформативного характеру, а саме: «…проект Закону… визнав його положення такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції», і без відповідного обгрунтування не може вважатися підставою для повернення законопроекту, проекту іншого акта суб’єкту права законодавчої ініціативи.
Крім цього, автори законопроекту пропонують внести зміни до                               статті 112 (Строки надання народним депутатам України висновків до законопроектів, підготовлених до першого читання) Регламенту Верховної Ради України, передбачивши, що народним депутатам України до дня розгляду відповідного законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради України, крім висновку, підготовленого головним комітетом до першого читання законопроекту та висновків відповідних комітетів, також надається висновок комітету, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції щодо відповідності міжнародно-правовим зобов‘язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС. 
Відповідно до положень частини першої статті 93 Регламенту Верховної Ради України кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України до головного комітету, а також інших комітетів, зокрема: до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини;  до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства; до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку;  до предмета відання якого належать питання регламенту, який готує експертний висновок на відповідність його оформлення та реєстрації вимогам закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відтак, висновок комітету, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції щодо відповідності міжнародно-правовим зобов‘язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС є складовою сукупності висновків відповідних комітетів, а отже немає потреби його виокремлювати. 
Також пропонується внести зміни і до статті 117 (Строки надання народним депутатам України законопроектів, підготовлених до другого читання) Регламенту Верховної Ради України, передбачивши, що народним депутатам України надаються законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи, у тому числі висновок комітету, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції щодо відповідності остаточної редакції статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні, міжнародно-правовим зобов‘язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС. 
Крім цього, ініціатори внесення законопроекту пропонують доповнити  статтю 118 Регламенту Верховної Ради України новими частинами шостою та сьомою, в яких передбачити, що головний комітет надсилає в комітет, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції, узагальнені відповідно до пункту 2 частини першої статті 118 Регламенту Верховної Ради України пропозиції до законопроекту, та у разі наявності, додаткову порівняльну таблицю (частина шоста). Законопроект, підготовлений до другого читання (у вигляді порівняльної таблиці), направляється до комітету, до предмета відання якого належить питання європейської інтеграції, для отримання висновку щодо відповідності остаточної редакції статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні, та, у разі необхідності, внесення пропозицій і правок щодо  міжнародно-правовим зобов‘язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу. 
Крім того, щодо запропонованих змін Комітет зазначив таке.
Відповідно до положень Регламенту Верховної Ради України, комітети Верховної Ради України можуть надавати висновки, зокрема, як головні комітети з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта, а також експертні висновки, згідно з частиною першою та четвертою                  статті 93 Регламенту Верховної Ради України. 
Отже, у разі прийняття пропозицій до статей 117 та 118 Регламенту Верховної Ради України, викладених у законопроекті (реєстр. № 2058), залишається невизначеним статус висновку, який  має подати «комітет,  до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції», до законопроекту, підготовленого до другого читання, адже свій експертний висновок цей комітет вже надавав до першого читання. 
Комітет зазначив, що Регламент Верховної Ради України не передбачає надання висновків комітетів Верховної Ради України до законопроектів, які готуються до другого читання, крім випадку, передбаченого частиною четвертою статті 118 Регламенту Верховної Ради України, а саме: за зверненням головного комітету, комітетом, до предмета відання якого належать питання конституційного права, надається висновок про те, що внесена пропозиція до законопроекту, який готується до другого читання суперечить вимогам Конституції України і у такому випадку пропозиція, внесена до другого читання, залишається без розгляду і до порівняльної таблиці не включається.
Крім того, авторами запропоновано, що у разі необхідності зазначений комітет може внести пропозиції та поправки до остаточної редакції статей законопроекту, підготовленого головним комітетом до другого читання. Водночас Комітет зауважив, що зазначена пропозиція суперечить положенням частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, відповідно до якої пропозиції та поправки до законопроекту, прийнятого в першому читанні, вносяться в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу. 
До того ж, відповідно до пункту 6 частини першої статті 16 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», головний комітет зобов’язаний розглядати та приймати рішення щодо кожної пропозиції, яка надійшла від суб’єктів права законодавчої ініціативи при доопрацюванні комітетом проектів законів. Відтак, для реалізації положень законопроекту (реєстр. № 2058) головному комітету доведеться двічі проводити засідання з одного і того ж питання: вперше – для прийняття рішення щодо кожної пропозиції і поправки та визначення остаточної редакції законопроекту; вдруге – для повторного затвердження остаточної редакції законопроекту але вже з урахуванням пропозицій і поправок «комітету, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції».
При цьому, надання «комітетом, до предмета відання якого належать питання європейської інтеграції», висновку щодо відповідності внесених пропозицій, поправок, міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу, не може обмежувати права законодавчої ініціативи та впливати на зміст порівняльної таблиці. 
Разом з цим, не всі законопроекти стосуються питань європейської інтеграції, але за логікою авторів законопроекту, до всіх пропозицій, підготовлених до другого читання у вигляді порівняльної таблиці, зазначеному комітету необхідно буде надавати висновок. До того ж, вимога про надання комітетом висновків на кожен із законопроектів, може спричинити переобтяження в роботі даного комітету Верховної Ради України, та необгрунтовано буде затягуватися робота над підготовкою законопроекту у другому читанні.
Крім того, суб’єкти права законодавчої ініціативи не передбачають строки, згідно з якими Комітет  з питань інтеграції України з Європейським Союзом має ухвалити висновок до другого читання, а також в який строк має надати висновок Кабінет Міністрів України. Водночас, стаття 103 Регламенту Верховної Ради України визначає, що експертиза законопроектів передбачає, хто і за яких обставин може направляти законопроекти на додаткову експертизу і строки такої експертизи визначені. Обов’язкова експертиза передбачена частиною другою статті 103 Регламенту Верховної Ради України, але до цієї статті автори законопроекту змін не пропонують.
Варто також погодитися з висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, в якому зазначено, що «Певні сумніви викликає й сама доцільність доповнення регламентних норм новелами, які передбачають здійснення оцінки  відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву ЄС окремо під час попереднього розгляду проекту, його розгляду у першому та другому читаннях (зміни до ч. 1 ст. 91, ч. 1 ст. 93, ст. 94, ст. 112, ст. 117, ст. 118 Регламенту). Адже для цього відповідним комітетом Верховної Ради має бути проведено дворазове вивчення тексту законопроекту та аналіз його положень на відповідність, зокрема, праву ЄС, після чого цей комітет має ухвалити відповідний висновок і надіслати його головному комітету, який розглядає законопроект. Запровадження таких процедур значно збільшить тривалість розгляду законопроектів парламентом, причому це відбуватиметься навіть у тих випадках, коли законопроект взагалі не стосується ані права ЄС, ані міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції». 
При підготовці цього висновку взято до уваги рішення Комітету з питань  бюджету від 30 жовтня  2019 року (протокол № 10) про те, що зазначений законопроект має опосередкований вплив на показники бюджету (може призвести до збільшення видатків державного бюджету за умови залучення додаткової чисельності працюючих). У разі прийняття відповідного закону він може набирати чинності згідно із законодавством.
Комітет з питань антикорупційної політики у своєму висновку зазначив, що у проекті акта не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства (рішення Комітету від 6 листопада 2019 року, протокол № 17).
В узагальнюючому висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України зазначено, що за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.
З огляду на  вищевикладене, керуючись положеннями пункту 1 частини першої статті 111, пункту 1 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради України, Комітет ухвалив висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення механізму наближення законодавства України до права Європейського Союзу», внесений народними депутатами України Геращенко І.В. та іншими (всього 6 підписів)  (реєстр. № 2058 від 04.09.2019), та прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України за наслідками розгляду цього законопроекту в першому читанні повернути законопроект (реєстр. № 2058) суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання.
Проект Постанови Верховної Ради України додається.
Співдоповідачем від Комітету  на пленарному засіданні з цього питання визначено голову Комітету. 

Голова Комітету                                                       С.В.КАЛЬЧЕНКО