До реєстр. № 5487
                                                                                           від 05.12.2016

	       

	
  
                                                       Висновок
на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України (щодо недоторканності народних депутатів України), внесений народними депутатами України Сироїд О.І., Березюком О.Р., Подоляк І.І. та іншими (реєстр. № 5487 від 05.12.2016) 

Комітет на засіданні 22 лютого 2017 року (протокол № 72) розглянув на виконання доручення Голови Верховної Ради України Парубія А.В. від 6 грудня 2016 року проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України (щодо недоторканності народних депутатів України), внесений народними депутатами України Сироїд О.І., Березюком О.Р., Подоляк І.І. та іншими  (реєстр. № 5487 від 05.12.2016) та  висновок Комітету з питань правової політики та правосуддя (лист від 22 лютого 2017 року № 04-29/21-363 (42035).
Ініціатори законопроекту пропонують внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України, Закону України «Про статус народного депутата», Регламенту Верховної Ради України та Закону України «Про порядок виїзду України та в’їзду в Україну громадян України». 
Як зазначено в пояснювальній записці, завданням законопроекту є  спрощення процедури надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата та приведення «цієї процедури у відповідність до меж, встановлених Конституцією України».
Крім цього в пояснювальній записці зазначено, що прийняття цього законопроекту ліквідує корупційні ризики, що виникають у зв’язку з розглядом «регламентним комітетом подання про зняття депутатської недоторканності». 
Відповідно до частин першої та третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради України Комітет зазначив, що проект Закону (реєстр. № 5487 від 05.12.2017) внесено на реєстрацію без дотриманням вимог щодо внесення альтернативного законопроекту. Так, положення проекту Закону  (реєстр. № 5487) повторюють за суттю положення законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подань про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України»                         (реєстр. № 5213 від 03.10.2016), внесеного народним депутатом України                   Паламарчуком М.П., головним з підготовки і попереднього розгляду якого є  Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності.
Також, даний законопроект містить недоліки техніко-юридичного характеру, а саме: згідно з Правилами оформлення проектів законів та основними вимогами законодавчої техніки (Методичні рекомендації), підготовленими Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України, у разі внесення змін до законів, постанов, які містять положення нормативного характеру, обов’язково наводиться джерело опублікувань всіх змін, які вносилися до закону, постанови. Це правило не дотримано у поданому проекті Закону.  
При підготовці та ухваленні висновку Комітетом на зазначений проект Закону по суті правового змісту Комітет звернув увагу на таке.
 У законопроекті пропонується внести зміни  до частини третьої статті 482 Кримінального процесуального Кодексу України (якою передбачено особливості порядку притягнення до кримінальної відповідальності, затримання і обрання запобіжного заходу до народного депутата України), а  саме: обшук народного депутата України чи огляд його особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, в тому числі негласних слідчих дій, здійснюється на загальних підставах в порядку, встановленому законом.
До того ж, аналогічні зміни пропонуються до частини другої статті 27 Закону України «Про статус народного депутата України».
Згідно з частиною п’ятою статті 83 Конституції України, порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Відповідно до частин першої та третьої статті 80 Конституції України народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність, народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягненні до кримінальної відповідальності, затриманні чи заарештовані.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду від 10 квітня 2003 року                                   № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України) депутатська недоторканність   є   не   суб'єктивним   правом, привілеєм   окремого   індивіда,  а  складовою  статусу  народного депутата України.  Положення  частини  другої статті 27 Закону України "Про статус  народного  депутата  України"  в  контексті положень статті  80  Конституції  України  треба розуміти  так,  що  народний  депутат  України може бути без згоди Верховної   Ради   України   притягнений    до    адміністративної відповідальності,  якщо  можливі  запобіжні заходи чи стягнення за вчинене правопорушення не  пов'язані  із  затриманням  чи  арештом народного депутата України. 
Водночас положення  статті 482 Кримінального процесуального кодексу України та частини другої статті 27 Закону України «Про статус народного депутата України», до яких пропонуються зміни, передбачають саме особливості порядку притягнення народних депутатів України до кримінальної відповідальності і обрання запобіжного заходу.
Також авторами пропонується доповнити статтю 483 Кримінального процесуального Кодексу України новою частиною, якою, зокрема, передбачено, що Генеральний прокурор або його заступник - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури інформує центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні: про внесення ним до Верховної Ради України подання про притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання або обрання стосовно нього запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту – невідкладно після внесення відповідного подання; про надання або відмову у наданні Верховною Радою України згоди на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання або обрання стосовно нього запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту – невідкладно після набрання чинності відповідною постановою Верховної Ради України».
Крім цього, у законопроекті  пропонується внести зміни до частини першої статті 27 Закону України «Про статус народного депутата України» та встановити, що «право народного депутата на виїзд з України може бути тимчасово обмежене з підстав, у порядку та в строки, визначені законом». Одночасно передбачено доповнення новою частиною статті 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», згідно з якою передбачені випадки за яких право народного депутата України на виїзд з України тимчасово обмежується.
Щодо наведеної новели, зауважуємо, що відповідно до статті 33 Конституції України «кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом».
Згідно з Рішенням Конституційного Суду від 10 квітня 2003 року                                        № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України),  частиною  другою  статті  27  Закону України «Про статус народного депутата України» (в яку також пропонуються зміни, обгрунтування про незгоду з якими зазначено вище)   передбачено,  що  застосування  певних заходів,  які відповідно до закону  обмежують  права  і  свободи  народного  депутата  України (обшук, огляд особистих речей, багажу тощо), допускається лише у разі,  коли Верховною Радою України надано  згоду  на  притягнення його до кримінальної відповідальності. 
Щодо внесення змін до Регламенту Верховної Ради України Комітет зазначає про таке. 
Так, Главу 35 пропонується викласти в новій редакції: «Розгляд питання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата України, його затримання або обрання стосовно нього запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту». 
Комітет звернув увагу на те, що частиною третьою статті 80 Конституції України передбачено «арешт» народного депутата України, а не тримання під вартою чи домашнього арешту.
Також пропонується внести зміни до статті 218 Регламенту Верховної Ради України, зокрема,  в частині другій передбачити, що подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України ініціюється прокурором, яке повинно бути підтримано і внесено до Верховної Ради України  Генеральним прокурором або його заступником - керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, якщо подання містить інформацію про злочин віднесений до підслідності Національного антикорупційного бюро України.
Відповідно до частини третьої статті 131-1 Конституції України прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, а згідно з частиною п’ятою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури підпорядковується безпосередньо Генеральному прокурору.
Частиною п’ятою статті 8 Закону України «Про прокуратуру» на Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру покладаються такі функції:                            1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України; 2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; 3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями. У межах реалізації своїх функцій Спеціалізована антикорупційна прокуратура здійснює міжнародне співробітництво.
Для прикладу, заступником Генерального прокурора – керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Холодницьким Н.І. 16 червня 2016 року було ініційоване подання «Про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата України Онищенка Олександра Романовича», яке підтримане та внесене до Верховної Ради України Генеральним прокурором Луценком Ю.В. 
Також пропонується доповнити новою частиною статтю 218 Регламенту Верховної Ради України, якою передбачити, що народний депутат України може самостійно внести подання про надання згоди на притягнення його до кримінальної відповідальності, до такого подання додається відповідний проект постанови. 
Комітет зазначив, що гарантії недоторканності для народних депутатів України встановлені статтею 80 Конституції України, положення яких передбачають, що народні депутати України не можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані без згоди Верховної Ради України. 
Особливості порядку притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності визначаються частиною третьою статті 80 Конституції України, частиною першою статті 27 Закону України «Про статус народного депутата України», частиною першою статті 218 Регламенту Верховної Ради України та частиною другою статті 482 Кримінального процесуального кодексу України. 
Комітет звернув увагу, що у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України  від  26 червня 2003 року № 12-рп/2003 (справа про гарантії депутатської недоторканності)  зазначено, що «Депутатська недоторканність є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією,  яка спрямована  на  створення  належних умов   для   безперешкодного   та   ефективного   здійснення   ним депутатської діяльності  (депутатських  повноважень).  Вона  не  є особистим привілеєм,  а має публічно-правовий характер.  Її мета - не тільки убезпечити народного депутата  України  від  незаконного втручання  в  його  депутатську діяльність,  а й сприяти належному функціонуванню парламенту».
Відтак, для надання згоди Верховною Радою України на притягнення  народного депутата України  до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт  має бути ініційовано прокурором та підтримано і внесено до Верховної Ради України Генеральним прокурором подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України.
Щодо змін до статті 220 Регламенту Верховної  Ради України, в яких пропонується визначити термін розгляду комітетом, до предмета відання якого належить питання регламенту, а саме протягом одного дня з дня внесення Генеральним прокурором або його заступником -  керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата України, його затримання  або обрання стосовно нього запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, Комітет зазначив, що запропонована новела суперечить положенням Закону України «Про комітети Верховної Ради України», зокрема, частині четвертій статті 43 (повідомлення головою комітету його членів не пізніш як за чотири дні до засідання в період між пленарними засіданнями Верховної Ради України і не пізніш як за двадцять чотири години в період, коли проводяться пленарні засідання) та  частині четвертій статті 48 (Комітети зобов'язані не пізніш як за три дні до дня проведення засідання повідомити в письмовій формі керівників державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, присутність представників яких на засіданні визнана необхідною). 
Щодо пропозиції розгляду Верховною Радою України відповідне подання без висновку комітету, Комітет зазначив, що така новела нівелює роботу Комітету взагалі, оскільки закладається норма, що Верховна Рада України може не брати до уваги думку Комітету з приводу внесення відповідного подання. До того ж слід зауважити, що в чинній редакції частини першої статті 220 Регламенту Верховної Ради України комітет, якому доручено надати висновок щодо питання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт, відповідно до закону визначає достатність, законність і обґрунтованість подання, законність одержання доказів, зазначених у поданні, і встановлює наявність відповідних скарг. 
Комітет з питань правової політики та правосуддя у висновку від                              22 лютого 2017 року висловив зауваження до даного законопроекту і, зокрема, зазначив, що «загалом підтримуючи ідею авторів законопроекту щодо необхідності спрощення процедури надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата України, вирішення зазначених питань видається можливим лише шляхом внесення відповідних змін до Конституції України» та дійшов висновку, що законопроект (реєстр. № 5487) суперечить положенням Конституції України.
Положення статті 19 Конституції України передбачають, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Комітет звернув увагу на те, що відповідно до частини другої статті 20  Регламенту Верховної Ради України порядок денний сесії Верховної Ради включає два розділи і до першого розділу віднесені питання, які повністю підготовлені для розгляду Верховною Радою України і у встановленому порядку надані народним депутатам України. Частиною першою статті 25 Регламенту Верховної Ради України  передбачено, що  порядок денний пленарних засідань Верховної Ради України на кожний день пленарного тижня готується Апаратом Верховної Ради України на підставі затвердженого розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради України, який в свою чергу готується за поданням комітету (частина перша статті 24 Регламенту Верховної Ради України), з урахуванням передбаченої в ньому черговості та фактичного стану готовності кожного питання до розгляду Верховною Радою України. 
Відповідно до частини першої, пункту 1 та 2 частини другої статті 94  Регламенту Верховної Ради України, за наявності висновків комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України; та комітету, до предмета відання  якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект, проект іншого акта оформлений  та/або зареєстрований без дотримання  вимог  закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, відповідні законопроекти, проекти інших актів Голова Верховної Ради України повертає суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України.
Враховуючи вищевикладене, Комітет ухвалив зазначений висновок на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України (щодо недоторканності народних депутатів України) (реєстр. № 5487 від 05.12.2016) та прийняв рішення звернутись до Голови Верховної Ради України, відповідно до частини першої, пунктів 1, 2 частини другої статті 94 Регламенту Верховної Ради України, з пропозицією повернути зазначений проект Закону (реєстр. № 5487) суб’єктам права законодавчої ініціативи без його включення до  порядку денного та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Перший заступник
голови Комітету                                                           П.В.ПИНЗЕНИК