До реєстр. № 9462 
від 09.01.2019

Комітет з питань національної 
безпеки і оборони

ВИСНОВОК
на відповідність оформлення та реєстрації проекту Закону України «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави», внесеного народними депутатами України Левусом А.М., Висоцьким С.В., Гопко Г.М. (реєстр. № 9462 від 09.01.2019), вимогам закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам

Комітет на своєму засіданні 18 червня 2019 року (протокол № 150) за дорученням Голови Верховної Ради України Парубія А.В. від 14 січня ц.р. розглянув проект Закону України «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави», внесений народними депутатами України Левусом А.М., Висоцьким С.В., Гопко Г.М. (реєстр. № 9462 від 09.01.2019), на відповідність його оформлення та реєстрації вимогам закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам.  
Метою прийняття законопроекту, як зазначено в пояснювальній записці до нього, є «створення парламентського Комітету щодо забезпечення здійснення контролю з боку Верховної Ради України за державними органами спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронними органами, правоохоронними органами спеціального призначення та розвідувальними органами, а також правоохоронними органами, вимог Конституції України при забезпеченні ними  національної безпеки в частині дотримання прав, свобод і інтересів людини і громадянина, а також щодо здійснення кадрової політики у зазначеній сфері та її ефективності; визначення завдань та повноважень згаданого Комітету».
Крім цього, проектом Закону (реєстр. № 9462) пропонується внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України, до статей 5, 14 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», а також доповнити цей Закон новою статтею 24-1 (Здійснення контролю за суб’єктами сектору безпеки і оборони), до статті 81 Регламенту Верховної Ради України та до законів України «Про державну таємницю», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про розвідувальні органи», «Про Службу безпеки України», «Про  Національну поліцію», «Про Державну прикордонну службу України».     
Відповідно до частини четвертої статті 93 Регламенту Верховної Ради України та у межах предмета відання Комітету, визначеного Постановою  Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» від 04.12.2014 року                № 22-VIII, зазначаємо, що законопроект (реєстр. № 9462) внесено на реєстрацію згідно з частинами першою, другою та шостою статті 91 Регламенту Верховної Ради України разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами його розгляду, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні, пояснювальною запискою, порівняльною таблицею та  електронним файлом.
Водночас Комітет зазначив, що  в оформленні законопроекту допущено деякі техніко-юридичні недоліки, зокрема, у тексті проекту Закону, у пояснювальній записці до нього, у порівняльній таблиці до поданого законопроекту зазначено, що зміни вносяться до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», натомість, цей Закон за структурою має два пункти, тому має бути зазначено, що зміни вносяться до Регламенту Верховної Ради України, затвердженого відповідним Законом України.
Також Комітет звернув увагу на те, що  згідно з частиною восьмою статті 90 Регламенту Верховної Ради України, якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.
Проте, ці вимоги не дотримано авторами законопроекту, оскільки в одному розділі V «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту викладено термін набрання чинності законопроектом, внесення змін до законів України  та врегулювання відносин, пов’язаних з переходом від існуючого правового регулювання до бажаного, яке має запроваджуватися з прийняттям нового закону.  
Крім того, Правила оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки (Методичні рекомендації) передбачають, що якщо зміни і доповнення вносяться до декількох законів, вони розміщуються в хронологічному порядку. Однак, ця умова також не дотримана, зокрема, у пункті 2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення». 
Окремо Комітет зауважив, що у статтях 6-11 законопроекту термін «комітет» використовується в однині, а в наступних статтях 12-13 цей термін використовується вже у множині – «комітети», створюючи правову колізію, оскільки не зрозуміло, про які ще комітети йдеться у проекті закону, окрім спеціального комітету, який пропонується створити статтею 6 цього законопроекту.  
По суті запропонованих змін в межах предмета відання Комітет зазначив таке.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини п’ятої статті 83, пункту 33 частини першої                   статті 85 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, а парламентський контроль здійснюється у межах, визначених Конституцією України та законом.
Так, згідно з пунктом 33 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом, зокрема, за виконанням Державного бюджету України (пункт 4 частини першої статті 85), за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункт 13 частини першої статті 85); заслуховування щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (пункт 17 частини першої статті 85); висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади (пункт 25 частини першої статті 85); розгляд у встановленому порядку питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри йому (частина перша статті 87). 
У поданому законопроекті пропонується визначити правові засади організації і забезпечення здійснення парламентського контролю за дотриманням положень законів України в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів, а також за дотриманням конституційних прав, свобод та інтересів людини і громадянина в процесі забезпечення національної безпеки.
При цьому, у пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що «Тим самим, впроваджується відсутній на сьогоднішній день механізм парламентського контролю у даній частині, а також запроваджується демократичний принцип участі Верховної Ради України в управлінні сектором безпеки і оборони».
Натомість, відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради України у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України», а згідно з  Постановою Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» від 04.12.2014 року                 № 22-VIII, здійснення контролю за дотриманням положень законів України в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів, а також за дотриманням конституційних прав, свобод та інтересів людини і громадянина є предметами відання комітетів Верховної Ради України, зокрема, з питань національної безпеки і оборони, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин.
Крім того, законопроектом (реєстр. № 9462), зокрема, статтями 6-7 пропонується кожним скликанням Верховної Ради України утворювати комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належить безпосереднє забезпечення здійснення парламентського контролю за дотриманням положень законів України спеціальними службами держави (спецслужбами), дотриманням спеціальними службами конституційних прав, свобод та інтересів людини і громадянина в процесі забезпечення  національної безпеки, а також у процесі здійснення провадження кримінальних справ щодо посадових і службових осіб спеціальних  служб чи у процесі здійснення провадження кримінальних справ спеціальними службами, і які слугують підставою для проведення парламентського розслідування, а також визначити його завдання та функції, обрання кількісного складу цього комітету, та його секретаріат.  
Запропонована новела розроблена, як зазначено ініціаторами внесення в пояснювальній записці до цього проекту Закону,  «на виконання положень Закону України «Про національну безпеку України». Відповідно до абзацу другого частини другої статті 6 цього Закону з метою гарантування неухильного і безумовного дотримання державними органами спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронними органами, правоохоронними органами спеціального призначення та розвідувальними органами вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки створюється комітет Верховної Ради України, до повноважень якого належить забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю цих органів».
Положеннями частини першої статті 89 Конституції України встановлено, що Верховна Рада України для здійснення законопроектної функції, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голові та секретарів цих комітетів. Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України встановлюються законом.
Правовий статус комітетів Верховної Ради України, їх функції та організаційні основи діяльності встановлено Конституцією України, Законом України «Про комітети Верховної Ради України». Зокрема, згідно зі статтею 1 цього Закону, комітет Верховної Ради України – орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій. Комітет відповідальний перед Верховною Радою України і підзвітній їй.
Положення частин першої та другої статті 81 Регламенту Верховної Ради України передбачають, що створення комітетів здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України. Перелік комітетів затверджується у разі необхідності на першій сесії Верховної Ради України нового скликання більшістю голосів народних депутатів України від її конституційного складу.
Відповідно до положень статей 5 та 6 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» Верховна Рада України затверджує предмети відання комітетів, а персональний склад цих комітетів формується шляхом обрання голів, перших заступників, заступників, секретарів та членів комітетів за пропозиціями депутатських фракцій, з урахуванням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради України.
Разом з цим, Верховна Рада України, згідно з частиною четвертою                 статті 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», може утворити новий або ліквідувати раніше створений комітет, змінити назву комітету чи предмет його відання. 
Комітет також звернув увагу на рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2010 року № 16-рп/2010, в якому зазначено, що «Основний Закон України не наділяє комітети самостійними контрольними повноваженнями, вони можуть лише сприяти Верховній Раді України у здійсненні повноважень щодо парламентського контролю, виконуючи певні дії допоміжного (інформаційного, експертного, аналітичного тощо) характеру. Наведене узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою комітети не є самостійними суб’єктами парламентського контролю. Вони беруть участь у його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до сфери парламентського контролю Верховної Ради України (абзац сьомий пункту 8 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року № 1-в/2001)».
Запропонована авторами законопроекту новела в питанні утворення Верховною Радою України такого органу як комітет не узгоджується з положеннями статті 89 Конституції України, яка є правовою основою для їх створення і не передбачає виділення серед комітетів  Верховної Ради України комітет з особливим статусом, який має визначатись окремим законом. До того ж, перелік комітетів та предмети їх відання, затверджуються в разі необхідності на першій сесії Верховної Ради України нового скликання постановою Верховної Ради України в порядку, визначеному Регламентом Верховної Ради України та Законом України «Про комітети Верховної Ради України». А тому, прийняття окремого закону про утворення спеціального комітету означатиме втрату встановлених Конституцією України правових засад діяльності Верховної Ради України в питанні формування такого органу як комітет. 
Крім цього, Комітет звернув увагу на частину другу статті 7 законопроекту, якою передбачено, що «персональний склад Комітету формується шляхом обрання голови, першого заступника, заступника голови, секретаря та членів цього Комітету з дотриманням вимог Регламенту Верховної Ради України. Комітет має мати у своєму складі непарну кількість членів», що не узгоджується з положеннями частини четвертої статті 81 Регламенту Верховної Ради України - квоти розподілу посад голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів визначаються пропорційно від кількісного складу депутатських фракцій (депутатських груп) до фактичної чисельності народних депутатів України у порядку, встановленому Верховною Радою України.
Враховуючи вищевикладене та беручи до уваги положення статті 89 Конституції України, частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, статті 6 Закону України «Про національну безпеку України», варто зазначити, що новели, запропоновані в проекті Закону України «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави»  (реєстр. № 9462), не узгоджуються з Конституцією України, законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про національну безпеку України» та Регламентом Верховної Ради України.
З огляду на зазначене, керуючись частиною четвертою статті 93 Регламенту Верховної Ради України, Комітет ухвалив цей експертний висновок на відповідність оформлення та реєстрації проекту Закону України «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави», внесеного народними депутатами України Левусом А.М., Висоцьким С.В., Гопко Г.М. (реєстр. № 9462 від 09.01.2019), вимогам закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, та прийняв рішення направити його Комітету з питань національної безпеки і оборони, який визначено головним з підготовки і попереднього розгляду зазначеного проекту Закону.  

Перший заступник
голови Комітету                                                    П.В.ПИНЗЕНИК