До проекту Закону України 
(реєстр. № 8233 від 05.04.2018)

							  

							  ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про засади формування та діяльності політичних інститутів у Верховній Раді України», внесений народним депутатом України Мураєвим Є.В. (реєстр. № 8233 від 05.04.2018)

Згідно з дорученням Голови Верховної Ради України Парубія А.В. від                  6 квітня 2018 року Комітет на засіданні 16 січня 2019 року (протокол № 138) розглянув проект Закону України «Про засади формування та діяльності політичних інститутів у Верховній Раді України», внесений народним депутатом України Мураєвим Є.В. (реєстр. № 8233 від 05.04.2018), висновки комітетів з питань бюджету від 08.06.2018 № 04-13/8-1132 (121778), з питань європейської інтеграції від 12.06.2018 № 04-17/10-696 (124654) та висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України від 18.12.2018 №  16/3-774/8233 (265280).
Метою законопроекту, як зазначено в преамбулі до нього, «є визначення засад та гарантій функціонування  парламентської більшості та парламентської меншості, зокрема, парламентської опозиції, як політичних інститутів законодавчої гілки влади, впорядкування статусу цих інститутів, регламентування відносин між ними».
У «Прикінцевих положеннях» поданого проекту Закону пропонується внести зміни до статей 6, 7 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», до статей 3, 16, 20, 24, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 73, 74, 75, 78, 79, 81, 82, 83, 154, 157, 208, 227, 229, 230, 232 Регламенту Верховної Ради України, доповнити його  новими  статтями 602,  781 та викласти у новій редакції статтю 75, а також до  статті 6 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», до статті 46 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», а також доповнити цей Закон новою статтею 321 .
Відповідно до частин першої та третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради України Комітет зазначив, що проект Закону внесено на реєстрацію згідно з частинами першою, другою та шостою статті 91 Регламенту Верховної Ради України разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами його розгляду, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні, пояснювальною запискою, порівняльною таблицею та електронним файлом. 
Водночас, при оформленні законопроекту допущено техніко-юридичні недоліки, зокрема за структурою законопроект мають завершувати прикінцеві та перехідні положення. 
У «Прикінцевих положеннях» законопроекту зазначається термін набрання чинності законом та встановлення терміну, протягом якого Кабінет Міністрів України має забезпечити прийняття нових та приведення у відповідність із законом чинних підзаконних актів органів виконавчої влади. 
У той же час, «Перехідні положення» законопроекту застосовуються, згідно з частиною восьмою статті 90 Регламенту Верховної Ради України, якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, то такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.
Крім того, у поданому законопроекті  застосовується визначення «1/2 від конституційного складу Верховної Ради України». Натомість, ані Конституція України, ані Регламент Верховної Ради України не містять такого визначення. Водночас, у Конституції України застосовується термін «більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України».
Також Комітет звернув увагу на частину четверту статті 6 та частину шосту статті 15 поданого законопроекту, в яких пропонується, що інформаційне та технічне забезпечення роботи парламентської більшості, а також діяльності опозиційного уряду  у разі його формування здійснюється секретаріатом, який створюється на період діяльності парламентської більшості, опозиційного уряду  у структурі Апарату Верховної Ради України в порядку, передбаченому для створення секретаріату депутатської фракції.
Відтак, реалізація поданого проекту Закону матиме вплив на показники бюджету. Проте, у пункті 5 «Фінансово-економічне обгрунтування» пояснювальної записки до законопроекту зазначено, що прийняття законопроекту не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України. 
Відповідно до положень частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України, частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, у разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету),  суб’єкт права законодавчої ініціативи зобов’язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту подаються пропозиції змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.
По суті поданого проекту Закону Комітет зазначив таке.
Частиною п’ятою статті 83 Конституції України визначено, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
У статті 2 законопроекту  пропонується новела про те, що «Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у зв’язку із здійсненням діяльності у Верховній Раді України парламентською більшістю та парламентською меншістю, зокрема, парламентською опозицією, та реалізацією державою своїх завдань, пов’язаних із розвитком демократичних основ політичного життя в Україні. Цим Законом встановлюються правові засади створення та функціонування головних політичних інститутів законодавчої гілки влади, закріплюються гарантії здійснення ними своїх завдань із формування та реалізації державної політики та контролю за діяльністю державних інституцій».
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Перш за все, Комітет привернув увагу до того, що в Конституції України відсутнє поняття «політичні інститути у Верховній Раді України» (в контексті формування парламентської більшості та парламентської меншості).
Згідно з частинами шостою – дев’ятою статті 83 Конституції України, у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Засади  формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Однак, Конституція України не містить положень щодо формування парламентської меншості (опозиції).
Комітет зазначив, що народними депутатами України – членами Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України підготовлений та внесений на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» (реєстр. № 5522 від 10.02.2017 доопрацьований), в якому запропоновано зміни до окремих положень Регламенту Верховної Ради України, які випливають із положень законів України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року, «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року (набрав чинності 30 вересня 2016 року).
Зокрема, в новій главі 12 Регламенту Верховної Ради України пропонується врегулювати порядок створення, діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, оскільки чинний Регламент Верховної Ради України, затверджений Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року  № 1861-VI не містить положень, які б врегульовували питання щодо формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, тому що їх було виключено Законом України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 08.10.2010 № 2600-VII. 
З метою всебічного аналізу на відповідність нормам європейського права законопроект (реєстр. № 5522) було направлено до Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) для надання відповідного висновку.
 У висновку Венеціанської комісії, прийнятому на її 112-му пленарному засіданні у Венеції 6-7 жовтня  2017 року, та висновків третього Діалогу Жана Моне задля миру та демократії, що відбувся у Франції з 22 по 24 листопада                2017 року, щодо, зокрема змін до Регламенту Верховної Ради України, спрямованих на його узгодження із Конституцією України зазначено, що «…запропоновані положення про парламентські фракції та коаліцію депутатських фракцій спробують посприяти подальшому розвитку відповідних положень розділу IV Конституції України. Кілька статей в конституційному тексті, зокрема щодо коаліції та фракцій, були спрямовані на зміцнення парламенту шляхом створення стабільної парламентської більшості… Повторюваність конституційних положень про коаліцію у Регламенті Верховної Ради України можна розглядати як свого роду каталізатор для створення сильної коаліції». 
Станом на сьогодні проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» (реєстр. № 5522, доопрацьований) Комітетом рекомендовано Верховній Раді України прийняти за основу з урахуванням пропозицій Комітету, в тому числі щодо формування коаліції у Верховній Раді України, порядку прийняття рішень, визначення керівних органів, вирішення внутрішньо-організаційних питань діяльності коаліції, змін у її складі та припинення її діяльності.
Також, Комітет звернув увагу на запропоновані зміни до статей  6 та 7 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», якими, зокрема, передбачено, що обрання до складу комітетів та відкликання народних депутатів України зі складу комітетів Верховної Ради України здійснюється на основі пропозицій депутатських фракцій (груп) та опозиційних об’єднань депутатських фракцій та (або) груп. 
Запропонована новела не узгоджується з частиною першою статті 13 Закону України  «Про статус народного депутата України», статтею 59 Регламенту Верховної Ради України, оскільки народні депутати України мають право об'єднуватися в депутатські фракції та депутатські групи, та не передбачено утворення опозиційних об’єднань депутатських фракцій та груп.
При цьому, ініціатор внесеного законопроекту  не пропонує змін до вказаних статей Закону України «Про статус народного депутата України» та Регламенту Верховної Ради України.
Крім цього, Комітет погодився з зауваженнями Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України стосовно  представництва у керівництві Верховної Ради України та її органах опозиції, незалежно від її кількісного складу (стаття 16 проекту Закону), оскільки необґрунтоване розширення прав парламентської опозиції може, на їх погляд, призвести до невиправданого обмеження прав коаліції і до застосування різних засобів блокування роботи парламенту. До того ж, запропонований розподіл посад у комітетах Верховної Ради України не узгоджується з принципом пропорційного представництва депутатських фракцій у Верховній Раді України, що передбачено частиною сьомою статті 7 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». 
  При підготовці проекту висновку Комітетом опрацьовано висновок до законопроекту, який надійшов від Комітету з питань бюджету про те, що вищезазначені  положення законопроекту (зокрема, статті 6, 15) «… можуть зумовити необхідність у додатковій чисельності Апарату Верховної Ради України, а відтак може потребувати  збільшення видатків з державного бюджету на забезпечення діяльності Апарату Верховної Ради України». 
Водночас, до законопроекту всупереч вимогам частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України) не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення його збалансованості.
Також Комітет з питань бюджету зауважує, що термін набрання чинності законом, вказаний у законопроекту, має узгоджуватись з частиною третьою статті 27 Бюджетного кодексу України, згідно з якою закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (збільшують витрати бюджету)  і приймаються після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим», і тому, «… у разі прийняття відповідного закону до 15 липня 2018 року він має вводитися в дію не раніше 1 січня 2019 року, а після 15 липня 2018 року – не раніше 1 січня 2020 року (або 1 січня наступного за цим року залежно від часу прийняття закону». 
Комітет з питань європейської інтеграції у своєму висновку зазначив, що «…законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС».
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до поданого проекту Закону висловило низку зауважень до нього та в узагальнюючому висновку зазначило, що за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відхилити.
Враховуючи вищевикладене Комітет ухвалив висновок на проект Закону України «Про засади формування та діяльності політичних інститутів у Верховній Раді України», внесений народним депутатом України Мураєвим Є.В. (реєстр. № 8233 від 05.04.2018), та прийняв рішення рекомендувати Верховній Раду України не включати зазначений законопроект до порядку денного десятої сесії Верховної Ради України восьмого скликання. 

Перший заступник 
голови Комітету 						П.В.ПИНЗЕНИК