СТЕНОГРАМА
 слухань у Комітеті з питань Регламенту 
та організації роботи Верховної Ради України на тему: "Законодавчий процес: актуальні питання вдосконалення парламентських процедур. 
Оцінка ефективності законодавства"

16  березня 2016 року

Веде засідання Перший заступник Голови комітету Пинзеник Павло Васильович.

ПИНЗЕНИК П.В. Шановні колеги, шановні запрошені! Сьогодні на порядку денному передбачено проведення комітетських слухань. І дозвольте від імені комітету, від свого власного імені висловити всім присутнім щиру подяку за участь у нашому заході. Сподіваюся, результати обговорення знайдуть своє відображення в нашій подальшій роботі. 
Особливо хочу привітати нашого гостя пана Алістера Доерті – колишнього старшого співробітника Палати громад Великобританії. Також висловлюю від імені комітету нашу щиру подяку Вестмінстерській фундації за демократію, яка є провідною британською організацією, що з 1992 року працює у сфері зміцнення демократії, надає підтримку головним чином таким демократичним інститутам як парламенти, партії, громадські організації. Сьогоднішні слухання в комітеті відбуваються за її підтримки. Фундація – це невідомчий  урядовий орган Міністерства закордонних справ і Міністерства в справах Британської співдружності націй,  тісно співпрацює  з британським урядом і водночас є незалежним від нього. 
З 2002 року по 2013 рік Вестмінстерська фундація за демократію імплементувала спільно з Апаратом Верховної Ради України програму зміцнення кадрів Апарату Верховної Ради України, в рамках якої розглядалися питання ефективності парламентських процедур. І наш поважний гість пан Доерті, який сьогодні  представлятиме відповідний досвід Британії, залучався фундацією як експерт по попередній програмі. Сьогодні ми матимемо нагоду скористатися також цим досвідом.
Тема сьогоднішніх запропонованих слухань – це "Законодавчий процес: актуальні питання удосконалення парламентських процедур. Оцінка ефективності законодавства". На сьогоднішній день законодавчий процес в Україні, очевидно, потребує вдосконалення, оскільки бажання українського суспільства жити в правовій державі вимагає якісного процесу підготовки і прийняття законів. Така якість має стати наслідком об'єднання зусиль і законодавчої, і виконавчої влади, з одного боку - і суспільства, з іншого - на жаль, сучасний законотворчий процес в Україні не завжди відповідає принципам, які комплексно закріплені у відповідній теорії, у відповідній галузі науки юридичної. А практика, яка склалася в плані організації законотворчого процесу, очевидно, потребує вдосконалення як в організаційному, так і в правовому забезпеченні. 
Крім того, важливим є те, що Україна взяла на себе певні зобов'язання на шляху до євроінтеграції. А неузгодженість українського законодавства з правовими системами інших держав додатково ускладнює регулювання відносин, і  відповідно українське законодавство потребує удосконалення. 
Слід відмітити, що велика кількість законів, які приймаються Верховною Радою, це закони про внесення змін до чинних законів. Основною їх метою є усунення колізій в законодавстві. На сьогодні досить значний масив нормативної бази не узгоджується з Конституцією і з іншими законодавчими актами. Тому особливо актуальним стало питання вдосконалення чинного законодавства шляхом приведення його до внутрішньої якоїсь узгодженої системи.
І, на мою думку, перш за все необхідно покращити реалізацію законів, а саме: при підготовці проектів законів передбачати план організаційних заходів для їх реалізації і строки їх виконання, перелік нормативно-правових актів, які повинні набрати чинності одночасно з запропонованим законом. 
Необхідно також вдосконалювати самі законодавчі процедури, зокрема з поданням пояснювальної записки до законопроекту, фінансово-економічного обґрунтування. Насправді, виходячи з сучасної практики, зараз це обґрунтування в більшості випадків практично відсутнє або носить формальний характер. Було би доцільним, очевидно, встановити зразок такого фінансово-економічного обґрунтування і якусь методологію, яка би визначала, як потрібно проводити відповідні розрахунки, економічні прогнози, з'ясування реалізації майбутніх норм законів.
Відповідно набуває великого значення законодавчий етап так званої дореєстраційної підготовки законопроектів. Ми в комітеті провели невелике дослідження, вибірковий аналіз проходження законопроектів: від реєстрації до розгляду Верховною Радою. Порівняли кількість внесених законопроектів за попередню третю сесію і розглянутих Верховною Радою України і прийнятих законопроектів. 
Зверніть увагу, будь ласка,  на кольоровий графік номер один: загальна кількість внесених законопроектів – 1 921, відхилено – 187, знято з розгляду – 99, відхилено сам розгляд – 10, прийняли – 151 закон і  183 постанови. Очікує на розгляд в комітетах або розглянуто в комітетах і очікує на обговорення в Верховній Раді – 577. Із них 560 очікує на розгляд в комітетах, 17 очікує на обговорення Верховною Радою і один закон готується на розгляд після вето Президента.
От такий же аналіз за третю сесію було проведено і в розрізі роботи нашого комітету, він відображений на графіку номер два. В цілому слід сказати, що з такого аналізу вбачається, що при внесенні законопроектів очевидно превалює кількісний підхід, а не якісний. Тому відповідно питання якості підготовки законопроектів і мали би, очевидно, стати предметом сьогоднішнього обговорення на наших слуханнях. 
У нас розгляд законопроектів у Верховній Раді за процедурою мав би відбуватися у трьох читаннях з урахуванням певних особливостей. Ця триступенева система розгляду законопроектів є класичною. На практиці вона зазвичай застосовується в усіченому вигляді. В основному, розгляд законопроектів відбувається на основі двох читань. Це скорочує процедуру і сприяє економії зусиль у законодавчій процедурі, але, з іншого боку, не факт, що добре впливає на якість обговорення.
Слід відзначити, що в переважній більшості випадків, принаймні у мене є тверде переконання, що основна недосконалість запропонованих новацій законодавства, вона проявляється вже на стадії першого читання. І при всій важливості і потрібності ініціатив здебільшого робота подальша з ними ускладнюється їх колізійністю з уже  існуючими нормами. І виникає маса питань у зв'язку з подальшою реалізацією законів у разі їхнього прийняття. І на жаль, проблеми, які висвітлюються ще на етапі першого читання, в основному, вирішуються під гаслом, скажемо так, політичної доцільності, а не шляхом якогось правового чи технічного компромісу. Цю проблему можна вирішити частково технічними засобами, частково законодавчими засобами. І це, напевно, має бути предметом нашого обговорення. А водночас таких проблем можна уникати через підвищення рівня політичної культури, коли законодавець усвідомлюватиме свою високу відповідальність за запропоновані ініціативи. І тоді підхід до підготовки законопроектів зміниться з формального на ґрунтовний і всебічно прорахований.   
Підводячи підсумки такого короткого виступу хочу ще раз наголосити,   що маю великі сподівання, що наші слухання стануть у нагоді всім учасникам і матимуть практичну реалізацію в роботі Верховної Ради України. Бажаю усім нам успішної роботи. Дякую за увагу. 
І запрошую до доповіді пана Алістера Доерті з темою "Попередній аналіз законодавчих ініціатив".
Пане Доерті, прошу вас до слова. 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Дуже дякую, пане головуючий. Дуже дякую всім за те, що мене запросили на ці слухання. Мене запросили розказати про досвід Великобританії щодо попереднього аналізу законодавчих ініціатив у контексті того, що Рада потерпає від величезної кількості законодавчих ініціатив, які надходять до неї. Я також дуже добре знаю про результати, які доповів пан Кокс у своєму звіті від імені Європарламенту в тій частині, де йдеться про кількість законопроектів, які має розглядати Рада. 
 Я, звичайно, розкажу детальніше про те, що в нашій країні робиться на етапі попереднього аналізу законодавчих ініціатив, але я не переконаний, що це є вирішенням проблеми надмірної кількості законопроектів, які розглядає Верховна Рада. Якщо проблемою є якраз надмірна кількість законопроектів, то попередній їх аналіз створює надмірно ще лише додатковий шар аналізу, додаткове навантаження для тих, хто відповідає за забезпечення якості законопроектів, оскільки попередній аналіз законопроектів має сенс, коли можна справлятися з тією кількістю законопроектів, яка існує, і він просто застосовується до деяких з них, для того щоб забезпечити їхню якість. 
Я трішки зупинюся також на тому, як окремі депутати парламенту подають законопроекти і що відбувається з ними, як ми обмежуємо час і можливості для того, щоб обговорювати такі ініціативи. Можливо, детальніше ми про це поговоримо під час відповідей на ваші запитання, якщо такі будуть. 
Отож, поговорімо про попередній аналіз законодавчих ініціатив. Я хочу підкреслити, як зазначено на слайді, що це додатковий етап розгляду, або аналізу, або вивчення законопроекту перш ніж його текст буде узгоджений усіма зацікавленими сторонами, перш ніж його буде подано до парламенту. Якщо хочете, йдеться про проект проекту закону, або "чернетку" проекту закону. Це ще не той проект закону, який, власне, подається до парламенту. Однак це все ж таки має відношення до законодавства, до законопроекту. Хоча це і "чернетка", але це вже законопроект. І він у цьому сенсі  відрізняється від "зеленої книги", тобто консультативного документа, аналітичного документа, або "білої книги" – документа щодо пропозицій зміни політики. 
Тут ідеться про ціль або мету проведення попереднього аналізу законодавчих ініціатив, як їх бачить наш Комітет з модернізації, дуже схожий на Комітет з питань Регламенту Верховної Ради. І всередині цього параграфа, бачите, слова: "…хоча б тому, що міністри сприйматимуть пропозиції щодо змін значно охочіше до оприлюднення законопроекту". 
Варто нагадати, що у нас міністри є також членами парламенту. І вони сприймають дуже чутливо, якщо їхні ініціативи критикуються вже на етапі, коли законопроект потрапив до парламенту. Вони не хочуть, що коли вони його вносять він імені уряду, щоб там уже критика чулася всього уряду саме в парламенті.  
Коли йдеться про переваги попереднього аналізу, зупинімося на першій: консультування та участь громадськості. Ви як народні депутати і ті, хто працює з народними депутатами, можете сказати: "До чого тут парламент? Уряд на етапі розробки законопроекту вже має провести такі консультації і оприлюднити й забезпечити участь громадськості в їхньому обговоренні". Однак, моєю відповіддю буде таке: будь-які групи інтересів, зацікавлені сторони все одно намагатимуться чинити тиск на тих, хто ухвалює законодавство, на депутатів парламенту. Тому наявність такої процедури створює можливість структурованого діалогу, коли всі пропозиції будуть належним чином враховані. І якщо вони заслуговують на те, щоб їх внесли до тексту цього документа, то вони будуть внесені. 
Ще чому важливо проводити такий попередній аналіз? Пункт 2-й каже, що на етапі розробки легше вносити зміни. Мається на увазі, не того законопроекту, знову ж таки, який внесений вже до парламенту, а його попередня версія, його "чернетка". І міністри набагато легше сприймають такі зміни. І дуже складно внести зміни в законопроект, який вже є в парламенті.  
Для міністрів не є болісною процедура внесення змін в "чорновик", якщо хочете, законопроекту, оскільки ця робота, цей попередній аналіз є частиною укладання законопроекту. Тобто це рутинна робота, яка відбувається до надходження документа до парламенту. Ідея полягає в тому, що попередній аналіз скорочує час і скорочує навантаження на законотворців, коли вже законопроект є в парламенті. Зрештою, ми сподіваємось, що цей процес забезпечить кращу якість законодавства, що законодавство буде належним. Але, з іншого боку, немає визначення, немає дефініції того, що  таке хороший закон. 
Я б дав такі три принципові моменти, які характеризують хороший (або належний) закон. По-перше, що враховано інтереси тих сторін, на які буде впливати цей закон. Друге, що можливі неочікувані наслідки виявлені на попередньому етапі, і їх уникнено.  І це потім нам допомагає уникнути також і  подальших змін в законодавство, і конфліктів між цим законодавством та іншими законами. 
І ще важливо. Пересічні громадяни, ті, хто буде керуватися такими законами, їх краще розумітимуть. Можливо. 

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М. Ми й самі іноді не розуміємо,  що приймаємо.

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Саме тому я й кажу – можливо.

(Сміх у залі) 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Ось ви можете побачити, як часто проводиться такий попередній аналіз "чорнових" варіантів або перших варіантів законопроектів. Червона крива – це кількість попередніх законопроектів (ще не поданих). І синя крива – це кількість законопроектів, які вже надійшли до парламенту. 

(Іде загальна дискусія)    

ШЕВЧУК Г. Це не ухвалені закони, синя – це ті, що потрапили до парламенту законопроекти. З них дуже мало приймається. 

КУПРІЄНКО О.В. Вони теж подають і не приймають, як і ми. 

ШЕВЧУК Г. Чому багато подано? Подивіться, це ці роки, коли проводилися парламентські вибори. Приходить новий парламент, приходить новий уряд і вони намагаються змінити політику "папєрєдніков", тому вони вносять нові законопроекти.

КУПРІЄНКО О.В. Та вони, як і ми, показують виборцям, що вони от такі дієздатні.  

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. І зверніть, будь ласка, увагу на кількість законопроектів, що надходять до парламенту – 30-40 в середньому на рік, не враховуючи ці пікові роки. І треба ще зважити на те, що всі ці законопроекти подаються урядом. 

КУПРІЄНКО О.В. Хто кому має читати лекції?

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. А ми говоримо сьогодні про червону криву – про попередню версію законопроекту, ще до того, як він потрапив до парламенту.  Не всі законопроекти взагалі підходять для того, щоб проводити їхній попередній аналіз. Тоді постає питання: які законопроекти мають пройти цю процедуру? Це не ті законопроекти, які є ключовими для здійснення, для впровадження змін або реформ, або політики і плану діяльності уряду. 

КУПРІЄНКО О.В. В середньому 5 на рік приймають. 

ШЕВЧУК Г. Це ще не приймають. Тут про приймають не йдеться. 

КУПРІЄНКО О.В. На попередній розгляд виходить в середньому 5 на рік. 

ШЕВЧУК Г. Ні, червона – це ті чорнові варіанти законопроектів, які ще не подано до парламенту, але які проходять процедуру попереднього аналізу. 

КУПРІЄНКО О.В. В середньому виходить 5 на рік. 

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М. А які не проходять? В чому суть тих законопроектів, які не проходять? 

ШЕВЧУК Г. Це не значить пройшов чи провалився. Це значить, що до них не застосовується процедура.

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М. А до яких не застосовується? 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Перше, ті, що не підпадають під таку процедуру, це ті, що є ключовими для здійснення політики даного уряду; друге, це ті, які можуть розділити парламент по партійних лініях. 
Під цю процедуру підпадають запропоновані законопроекти, які хоча і можуть бути контраверсійними, суперечливими і складними, проте навряд чи розділять парламент по партійних лініях. Також ті, де уряд зацікавлений в тому, щоб заздалегідь дізнатися, як сприймуть, можливо, парламентарі цей законопроект. 
Наприклад, закони з протидії тероризму, закони з регулювання грального бізнесу, закони з запобігання сучасному рабству, закон, що дозволяє секретним службам перехоплювати e-mail і послання електронною поштою. Тобто ідеться про таку процедуру, коли уряд сам має спроможність укладати, розробляти законопроекти, і він не очікує, що парламентські комітети будуть цим займатися або навіть поліпшувати мову законопроектів, поліпшувати те, як виглядають положення законопроекту. 
Чого очікує уряд від такого процесу в парламенті - це заздалегідь дізнатися  і оцінити можливу реакцію парламенту на цю ініціативу в зміні політики чи зміні процедури. 
Я маю пояснити, що в нашому парламенті британському, у вестмінстерській системі комітети розділяються на дві категорії, які не схожі між собою і, можливо, не схожі на природу комітетів у Верховній Раді. Цей розподіл може бути незвичним, але мені здається і нам у нашій системі здається, що він є ефективним і виправданим, оскільки законодавчі комітети – це комітети, які безпосередньо працюють над законопроектами, там існує серйозна партійна дисципліна. А в спеціальних комітетах, вони називаються "Select Committees" (англійською), а українською перекладаються як "комітети з нагляду за діяльністю уряду", то там вже суворої партійної дисципліни не існує, і свобода окремих депутатів є дуже сильною і помітною. 
Я про це говорю, тому що саме комітети другої категорії -  комітети з нагляду за діяльністю уряду – якраз і проводять попередній аналіз законодавчих ініціатив уряду. 
Іноді картинки достатньо, щоб пояснити, як це все спрацьовує. Якраз бачимо засідання спеціального комітету з нагляду за діяльністю уряду. 

КУПРІЄНКО О.В. Скільки "молоді"! 

 (Сміх у залі)

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Бачите, члени комітету сидять просто за столом, не по партійних своїх ячейках, якщо хочете. Це відкрите засідання, сюди можуть приходити і представники громадськості. І перед комітетом, перед цією "підковою", за столом сидить свідок, який дає якісь матеріали, свідчення усні в цьому випадку. 
Члени комітету працюють там протягом всієї своєї роботи в парламенті, тобто 5 років. І хоча вони, звичайно, керуються настановами своїх партій, водночас вони розробляють всередині комітету таку комітетську етику і правила поведінки. 
На противагу попередньому комітету і тому, як виглядає зала засідань такого комітету, ми бачимо законодавчий комітет. Дуже все формально, офіційно: опозиція сидить навпроти правлячої партії, а головуючий чи головуюча сидять на подіумі, вище ніж решта членів, з тим, щоби головувати, а не просто вести обговорення. І тут усі учасники підпадають під дуже серйозний політичний контроль з боку своїх політичних партій.
Є дві можливості, коли розглядається комітетом законопроект або цей попередній законопроект для попереднього аналізу. Це може бути або спеціальний комітет, який ви бачили на малюнку зі столом у вигляді підкови. Це той комітет, який вже існує в парламенті, і до нього розподіляється той чи інший цей попередній законопроект. Або це може бути спеціально створений ad hoс  комітет, об'єднаний для Палати лордів і Палати громад разом. 
Тут ви бачите на слайді перелік переваг і недоліків обох варіантів. І коли ми говоримо про спеціальний комітет або комітет з нагляду за діяльністю уряду, то це такі комітети, які існують в парламенті, як я вже говорив, і вони за тематикою більш-менш відповідають структурі уряду. Тобто кожний департамент наш, міністерство, інакше кажучи, матиме відповідний дзеркальний комітет в парламенті. 
Перевагами спеціалізованого комітету або розгляду в спеціалізованому комітеті є те, що не треба спеціального подання, щоб створити цей комітет, він уже є. Накопичений величезний досвід і знання, експертні знання в комітеті, які дуже корисні при розгляді таких законодавчих ініціатив. Ну і, крім того, дуже добре налагоджені всі лінії комунікації, спілкування між членами комітету. З іншого боку, цей комітет може бути зайнятий якоюсь іншою роботою, і в нього може не бути часу на розгляд такої попередньої законодавчої ініціативи. 
Що ж до об'єднаного комітету, то перевагою є те, що представлені члени і Палати громад, і Палати лордів, але початок роботи може затриматись через те, що комітет ще створити треба, і апарат комітету цього, оскільки він тимчасовий, то і апарат тимчасовий, йому може бракувати знань і досвіду для того, щоб в конкретній галузі законопроект розглядати. 

КУПРІЄНКО О.В. Називається "спеціальний", так? 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Процедура або порядок розгляду що в тимчасовому об'єднаному комітеті, що в спеціалізованому комітеті з нагляду за діяльністю уряду, одна і та сама: спочатку визначається, власне, завдання цього комітету на розгляд цього законопроекту, вислуховуються усні свідчення, розглядаються письмові свідчення і документи, потім проводяться слухання або обговорення і готується звіт. Вся ця діяльність спрямована на те, щоб досягнути консенсусу, щоб співпрацювати і розробити спільний висновок. І це абсолютно відрізняється від того, що відбувається в законодавчих комітетах, які, як я вже казав, розділені за партійними інтересами.              
Ну і дуже важливим моментом є те, що відображено в останньому пункті – залучення команди розробників законопроекту з боку уряду.  Що мається на увазі? Що той чиновник з уряду, який безпосередньо писав той законопроект, буває присутнім на засіданнях таких комітетів і коли його щось питають, він відповідає і він може обстоювати свою точку зору і той напрямок політики або зміст політики, який пропонується цим законопроектом. 
Процедура або порядок – вам уже розказали. Створюється комітет, він розглядає письмові свідчення чи документи, він розглядає усні свідчення, вислуховує зацікавлені сторони і він готує звіт. 
Що ж до усних свідчень, хто їх дає і кого запрошують, щоб вислухати, це залежить від того, які свідчення, документи і матеріали надійшли на етапі розгляду письмових свідчень. І якщо треба, можуть заслуховуватися або експерти, або представники уряду, починаючи від безпосередньо розробників законопроекту і закінчуючи самим міністром.  
Серед усних свідків можуть бути також всі зацікавлені сторони, всі, на кого законопроект буде впливати, тобто хто підпадає під його дію в майбутньому, а також ті, кому належить потім його впроваджувати. 
То на чому ж мають зосередитись члени комітету, коли вони розглядають попередньо цей варіант законопроекту перший? Чи вони мають дивитися, власне, на текст, на положення самого законопроекту, чи радше вони мають зазирнути глибше, подивитися на ту політику, яку цей законопроект буде впроваджувати?
 Ну, як я вже казав, парламентарі у Великобританії радше звертають  увагу на потенційну ефективність законопроекту, тобто чи досягає він своєї мети, радше ніж на безпосередні положення і мову законопроекту.  
Члени парламенту, члени цього комітету запрошують також представників неурядових організацій або громадського сектору, а також лобістів. Я знаю, що в Україні слово "лобіст" сприймається негативно. Повірте мені, у нас бувають хороші лобісти. Так от, ми запрошуємо хороших лобістів – тих, що відстоюють інтереси певних груп населення. 
У мене таке враження від того, що я чув від колег в Україні і раніше в попередньому проекті бачив, що в Верховній Раді виконується набагато більше такої роботи, яку в нашому контексті виконує уряд. Наприклад, чи узгоджується законопроект з європейським законодавством - це не наша взагалі турбота, про це має подумати уряд. Чи цей закон не суперечить в цілому законодавчій базі чи іншим законам, знову ж таки - це вирішують або суди, або уряд. 

КУПРІЄНКО О.В. У нас є Науково-експертне управління, яке дає висновок свій. 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Тобто, зрештою, членам комітетів таких спеціалізованих з розгляду попередніх законопроектів цікавіше подивитися на те, в чому полягає зміст запропонованої політики і вже віддати законодавчим комітетам або урядові роботу з виправлення і законодавчої техніки, і, власне, того, як ця політика висловлена у законопроекті. Але іноді такі комітети дивляться і на деталі, виписані в законопроекті, тобто деталі реалізації запропонованої політики. І багато чого залежить від того, які матеріали чи усні свідчення вони отримають на етапі слухань. 
Якщо, скажімо, якісь письмові матеріали, отримані від неурядових організацій, від громадськості, говорять, що норма прописана неправильно або що така пропозиція не відповідає тій політиці, яка заявлена, то тоді комітет зверне на це особливу увагу і буде це аналізувати також. 
Я вже майже завершую. Подивімося, що важливо, на що звертає комітет увагу, коли проводить попередній аналіз законодавчої ініціативи. Перш за все, чи зрозумілі цілі, чи зрозуміло, на що спрямований законопроект, чи зрозуміла мова, якою він написаний, чи визначення термінів є зрозумілим і об'єктивним. Чи забезпечено там систему стримувань і противаг? Чи обмежені певним чином, чи є застереження або запобіжники щодо необмежних повноважень тих, хто буде виконувати цей закон або його впроваджувати?
Щодо підзаконних актів. Чи передбачено якісь підзаконні акти? І чи ці повноваження, які за ними делегуються в їх розробці та впровадженні, є пропорційними? 
Сумісність з іншими законами, несуперечливість, як я вже казав, переважно це справа уряду, але члени комітету іноді на це також дивляться.
Часові обмеження чинності або дії певного законопроекту. Є окреме положення, яке каже, що цей закон матиме чинність протягом якогось періоду часу, якщо його не буде подовжено. Це дає можливість час від часу дивитися, чи дійсно настала пора змінювати певну політику і чи не треба переглянути законодавство. 
Фінансові міркування: чи ці організації, яким за законом буде надано певні повноваження, матимуть достатньо ресурсів, аби їх виконувати?
Відтак ключем до успішного попереднього аналізу законопроекту є належне спілкування і співпраця з урядом, з відповідним урядовим міністерством, а також з самого початку бажання цей процес довести до кінця. 
Запровадження попереднього аналізу законопроектів не змінило процедуру подання та розгляду в цілому законопроектів у Великобританії, воно просто дає більше шансів урядові подавати до парламенту успішні законопроекти, які будуть сприйняті і ухвалені зрештою. І відповідальність залишається за урядом, але такий попередній аналіз дає можливість парламентарям на початкових етапах впливати на політику уряду і висловлювати свої побажання щодо її напряму.
Чим завершується вся ця процедура? Комітет готує звіт. Звіт має форму тексту оповідального або описового, там не пропонуються зміни в конкретні положення, просто говориться, що щось треба змінити в цілому в політиці, у вираженні цієї політики. Уряд готує відповідь на цей звіт також не у формі конкретних змін до законопроекту, а у вигляді того, чи може він сприйняти рекомендації комітету, а якщо ні, то чому. І ми сподіваємося, що на основі висновку комітету, його звіту, його рекомендацій уряд перегляне і подасть вже до парламенту новий поліпшений законопроект. 
Я бачу, що не перебрав свій регламент. Дякую за увагу. І залишаю вас з питанням, чи щось з того, що я розповів може бути корисним для Верховної Ради? 

ПИНЗЕНИК П.В. Безумовно, кожний успішний досвід може бути корисним і повинен бути корисним. 
Я пропоную такий порядок роботи, якщо підтримаєте, колеги. У нас є підготовлена ще одна доповідь від пана Ігоря Мисика, заступника завідувача секретаріату Комітету з питань європейської інтеграції, який готовий ознайомити нас з окремими аспектами законодавчої процедури у Франції. Можливо, ми заслухаємо цю доповідь, а потім перейдемо до запитань, обговорення? Якщо є загальна згода, то, Ігорю Івановичу, я прошу вас до слова. 

МИСИК І.І. Дякую.
Шановні пані та панове! Мені належить перенести вашу увагу зі стриманого, можливо, дещо похмурого Лондона до веселого і безтурботного Парижа. Принаймні таким він вважався до недавніх  сумних подій минулого року.
 Я усвідомлюю, що французький внесок у розвиток світового парламентаризму важко порівняти з британським, тому змушений буду обмежитися тим коротким часом, який мені за регламентом відвели. 
Я хотів би в межах можливого представити вашій увазі деякі міркування за результатами аналізу французького парламентського досвіду і практики, які можуть бути цікавими, можливо, навіть корисними в контексті тих зусиль, які зараз скеровані у Верховній Раді на зміцнення і підвищення її інституційної спроможності. Враховуючи те, що ми вже працюємо годину і обмежений регламент, а також беручи до уваги те, що у вашому розпорядженні є досить обширна інформація про предмет цієї розмови, я би попросив вашого дозволу просто викласти коротко конкретні пропозиції, які могли би мати інтерес, і з невеликими коментарями з розрахунку, що ці питання, які викличуть ваш інтерес, можуть знайти додаткову увагу в процесі обміну думками.
Я хотів би коротко зосередитись на двох, навіть трьох аспектах, для того щоб було більш системне розуміння цієї тематики: структури парламенту, загальної організації його роботи і законодавчої процедури. Як відомо, французький парламент є двопалатним: нижня палата – Національні збори і верхня палата – Сенат. Моя увага буде зосереджена, головно, на Національних зборах.    
Перше, до чого я хотів би привернути увагу, це  те, що практично всі органи французького парламенту обох палат мають конституційне походження: бюро, погоджувальна нарада, яка називається там конференцією голів, політичні групи (аналог наших фракцій) і, що особливо важливо, це комітети. Конституцією передбачена чітка кількість комітетів, їх всього вісім. Може бути в кожній з палат: в Національних зборах – вісім, а у Сенаті – сім.    
Предмет відання, кількісний склад, назви комітетів і їхня структура визначені Регламентом. В кожному комітеті 72 члени, в Комітеті з питань бюджету – 73. Секретаріат – 56 працівників.
Певну специфіку складає Комітет з питань бюджету, де є постійна посада "доповідача" - людини, яка поряд ще з так званими спеціальними доповідачами повністю відповідає за весь бюджетний процес протягом року. 
І окремий статус має Комітет по європейських справах, всередині якого є члени інших комітетів. Він нараховує 48 чоловік, в якому працюють як би на двох роботах. 
Друге питання, другий висновок, на який я хотів би звернути вашу увагу, це досить чітке внормування процедури і, головне, її чітке дотримання на практиці і колегіальне прийняття усіх рішень. 
Голова Асамблеї має широкі представницькі функції, коли не має жодних індивідуальних адміністративних повноважень як керівник парламенту. Всі рішення приймаються виключно  Бюро, якщо це стосується всіх питань Асамблеї, якщо це стосується організації пленарного засідання - погоджувальною радою. 
Наступний момент – це перспективи формування календаря і плану пленарних засідань, порядків денних. Вони формуються на місяць за чіткими алгоритмами: три тижні присвячуються законодавчій роботі, два із яких повністю відведені, віддані, простіше кажучи, на розсуд уряду, який сам формує порядок денний цих засідань; і четвертий тиждень – це так званий контрольний тиждень, в рамках якого здійснюється контрольна діяльність парламенту. І в один з цих днів порядок денний формує опозиція. Вся ця інформація заздалегідь оприлюднюється. 
Порядки денні на тиждень формуються щонайменше за тиждень наперед, принаймні не пізніше трьох днів до початку пленарного засідання, а вони відбуваються три дні на тиждень: вівторок, середа і четвер по три сеанси – о 9-й, 15-й і 21.30 вечора, ця інформація оприлюднюється додатково. Тут є така книжечка, такі хроніки, де детально викладена вся інформація про те, що відбувається кожного дня, включаючи навіть зустрічі окремих депутатів та програми парламентського телебачення. До речі, дуже цікаво, що кожен комітет має свій окремий канал парламентського телебачення.
Наступний момент, який я би хотів відзначити також як позитивний, це наявність  механізмів взаємовпливу, стримувань і противаг по лінії стосунків парламент - уряд і більшість - опозиція. Наприклад, я уже говорив про те, що парламент має, особливо комітети мають досить широкі, великі контрольні повноваження, але уряд сам формує порядок денний двох пленарних тижнів. 
Друге. Уряд може в будь-який момент в процесі розгляду законопроекту на пленарному засіданні застосувати різні процедури, які дають можливість йому провести саме його законопроект. Є так звана процедура взяття урядом відповідальності за голосування тексту. Це означає, що в будь-який момент уряд може зажадати, щоб було припинене обговорення і був прийнятий цей текст. Це дає можливість йому уникнути внесення серйозних  поправок і змін, про що я скажу дещо пізніше, на етапі опрацювання цього законопроекту. 
Також уряд може в будь-який момент в процесі розгляду законопроекту порушити питання про голосування тексту чи його частини в цілому, тобто без обговорення. З іншого боку, комітети, особливо погоджувальна рада, можуть відмовити уряду за певних обставин у внесенні законопроекту в порядок денний. Це питання як би конституційної суперечки, спору, інколи це може розглядати Конституційний суд. У Франції це називається Конституційна рада,  яка виносить таке рішення упродовж одного тижня. 
І якщо говорити про збалансування інтересів більшості і опозиції, слід відзначити те, що з восьми постійних комітетів, які діють у парламенті, сім завжди очолюються більшістю, а комітет з питань бюджету завжди очолюється опозицією. Крім того, опозиція має упродовж однієї пленарної сесії право, будь-яка опозиційна група, їх декілька є, порушити питання і домогтися створення слідчих комісій і очолювати їх. Один раз на місяць формує порядок денний. Крім того, опозиція входить за посадою в більшість керівних органів Асамблеї і комітетів. 
Також є дуже цікава процедура, розгляд законопроекту на  пленарному засіданні відбувається  в програмований час, коли рішенням погоджувальної ради встановлюється максимальний час розгляду законопроекту і 60 відсотків цього часу надається саме опозиції. 
Наступний аспект, який  міг би бути важливим і цікавим у контексті змін, які очікуються у Верховній Раді, це наявність формальних і неформальних процедур обмежень якихось законодавчих ініціатив, які врешті-решт стоять ще в розгляді, і їх як би "блокування" ще на початковому етапі. 
Перше. Тут відіграє важливу роль сама погоджувальна рада, яка може заблокувати деякі ініціативи уряду. Є два види  законодавчих ініціатив - ті, що вносяться урядом, називаються законопроектами, а ті, які виходять від депутатів, називаються законодавчими пропозиціями. Погоджувальна рада може заблокувати включення до порядку денного законопроекту через те, що він не відповідає умовам внесення.
Крім того, важливо зазначити, що є можливість стримувати надходження законопроектів через діяльність комітетів. Зокрема комітети практично на власний розсуд, за погодженням з відповідною політичною групою, тобто фракцією, можуть або розглядати або не розглядати законодавчу пропозицію, яка надійшла від депутата. 
І я хотів би навести зараз деяку статистику. За поточне скликання, так звана 14-та легіслатура Національних зборів, з липня 2012 року по лютий 2016 року до Асамблеї було внесено 352 законопроекти  від уряду, з яких 253 стали законами, а від депутатів в обидві палати було внесено 1427 пропозицій, з яких всього-на-всього 72 стали законами.
Чому так відбувається, ми зараз побачимо, коли перейдемо до наступного моменту, на якому я хотів би закцентувати увагу, який полягає в тому, що провідну роль у законодавчому процесі Франції відіграють комітети. 
Це  дуже цікава практика. І мені здається, в тих пропозиціях, які ми зараз маємо від дорадчої групи Кокса, там про це також ідеться. І я би хотів дещо детальніше на цьому зупинитися. Після того, як визначається головний комітет з опрацювання законопроекту, принагідно хотів би також зазначити, що бувають випадки, коли такий комітет визначити важко, оскільки предмет регулювання тексту може стосуватися предметів відання кількох комітетів, тоді утворюється на засадах ad hoс окремий комітет для розгляду окремого законопроекту на відповідну тривалість часу. І коли головний комітет починає працювати над законопроектом, призначається на кожен законопроект доповідач, тобто особа з числа депутатів – членів комітету, яка фахово забезпечує опрацювання цього тексту. Утворюється відповідна робоча група за участю членів комітету, членів інших комітетів, безумовно, входять працівники секретаріату, фахівці і незалежні експерти, а також представники уряду.
Протягом шести тижнів вони напрацьовують цей текст. І в результаті виходить дуже часто так, що законопроект, який був поданий урядом, абсолютно змінюється до протилежного. 
І готується в результаті  цієї роботи доповідь, це майже 300 сторінок тексту, де викладається базовий, тобто початковий текст, повністю весь протокол обговорення, голосування кожної поправки, позиція кожного автора на комітеті, а це засідання відбувається в режимі пленарного засідання з трансляцією через телебачення. Далі просто викладається консолідований інтегральний текст, порівняльна таблиця  і список усіх, хто брав участь у цьому процесі. Це виносять на пленарне засідання. 
Хотів би також сказати, що є певна специфіка щодо розгляду бюджету. Це як би найбільш святе у законодавчому процесі і взагалі в парламентському житті Франції зокрема та інших країн. Є досить жорсткі часові обмеження для розгляду парламентом проекту бюджету. Це 70 днів. Вноситься в другий вівторок жовтня і до кінця року він має бути схвалений. 70 днів – це на обидві палати, дві палати мають розглянути. 40 днів – на Національні збори, 20 днів – Сенат і 10 днів – на комунікацію між ними. Якщо впродовж цих 70 днів парламент не встигає розглянути проект бюджету, уряд його офіціалізує, робить чинним через свою постанову. 
Є своя специфіка і в інших законодавчих процедурах, зокрема коли йдеться про розгляд державних договорів, про конституційні зміни і про розгляд європейських текстів. Але я на цьому зупинятись зараз  не буду. 
Декілька слів  хотілося б сказати про розгляд законопроектів чи текстів на пленарному засіданні. Вся процедура чітко заздалегідь регламентується погоджувальною радою щодо кожного законопроекту. Є декілька процедур. Спрощена – коли розглядаються тільки  ті статті, до яких внесені поправки, і голосуються. Є звичайна процедура, яка відбувається досить довго і досить інколи навіть нудно, яка складається з двох фаз – з фази загального розгляду, коли це як конференція відбувається, уряд представляє свій законопроект, комітет представляє свій законопроект і обговорюється загальна філософія, концепція доцільності чи недоцільності цього законопроекту. І після цього може наступити чи наступає фаза детального розгляду, коли розглядається законопроект, підготовлений і внесений уже комітетом головним, постатейно, з кожною поправкою – все це окремо голосується.
 Голосування відбувається підняттям рук, як правило. Коли виникають сумніви - вставанням. І є ще процедура так званого "урочистого" голосування - це аналог нашого електронного голосування, але для цього має бути прийняте окреме рішення погоджувальної ради. І при цьому обов'язково кожна політична група має обґрунтувати мотиви такого  голосування. 
Немає вимоги щодо більшості голосів для прийняття законів. Є вимога тільки щодо наявності кворуму – це має бути половина конституційного складу парламенту. Рішення приймається більшістю пристуніх. Але в будь-який момент будь-хто, а таким правом, як правило, користується  опозиція, може порушити питання про наявність кворуму.
І, мабуть, останнє, що я хотів би сказати, це можливість зупинити процес набрання чинності закону з метою з'ясування його конституційності або запобігання можливій неконституційності закону. Після того як закон проголосований, є 15 днів для його комунікації,  підписання президентом через уряд. І в цей час ця процедура може бути задіяна або з ініціативи уряду, президента, або самих депутатів. І тоді Конституційна рада (Конституційний суд) розглядає питання конституційності закону. І якщо він визнається конституційним, звісно, підтримується повністю, частина неконституційною – може бути підтримано лише частину, якщо неконституційним, звісно, він не підтримується.
І друга нагода є запобігти неконституційності прийнятого закону – це так зване "нове обговорення тексту закону", яке може на власний розсуд, з дотриманням певних вимог, ініціювати президент. Це аналог нашого вето. 
Я розумію, що, можливо, структура логіки, яку я викладав, може викликати як би недостатньо адекватне сприйняття, оскільки я намагався вкластися у наданий мені час, і за цей короткий час мені, мабуть, це не вдалося. І на завершення я хотів би все-таки подякувати за можливість представити свої міркування перед вами, за запрошення, а працівникам фундації – за сприяння в організації цього візиту до Національних зборів Франції. Дякую за увагу. 

ПИНЗЕНИК П.В. Пане Ігорю, дякую вам за змістовну доповідь. Переходимо до обговорення і виступів. Колеги, хто бажає взяти участь в обговоренні? Чи, можливо, є запитання до доповідача?
Користуючись нагодою, пане Володимире, дякуємо вам за наданий матеріал.

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М.  Так, пане Крижанівський, дуже дякуємо вам.

ПИНЗЕНИК П.В. Дякуємо за наданий матеріал. Ми одночасно з заслуховуванням  доповіді ознайомлювалися з його змістом. Той висновок, про що ви говорите, абсолютно співзвучний з нашими думками.

КУПРІЄНКО О.В.  Але все одно є багато зауважень.

ПИНЗЕНИК П.В.  Якщо не буде зауважень, це означає про відсутність інтелектуального переосмислення матеріалу. Якщо є зауваження, значить, прочитали. Дякую. 
Отже, ще раз запрошую до дискусії. Хто бажає висловитися, прошу до слова. Чи до запитань. Олеже, прошу.
Хочу представити Олега Васильовича Купрієнка, він є заступником голови нашого профільного Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради. Прошу, Олеже Васильовичу.

КУПРІЄНКО О.В. Дякую запрошеним гостям за те, що поділилися досвідом роботи парламентів інших країн. Зокрема країн з багатовіковим парламентським досвідом, на відміну від 25-річного досвіду України.
Все те, що ви розказуєте, воно правильно і, в принципі,  ні для кого це не таємниця і не новина. Регламент Верховної Ради, в принципі, дозволяє все це робити у нас, але пресловута політична воля і постійна узурпація влади з боку президентської гілки влади, з боку політичної сили, яка ставить на посаду спікера Верховної Ради, тобто Голову Верховної Ради, приводить до того, що ніхто не виконує норми законів, які у нас прописані. Єдине, чого у нас не вистачає, це попереднього обговорення проектів законопроектів. 
Деякі міністерства у нас впроваджували таку практику, зокрема Міністерство економіки при всій його недолугій роботі розміщувало на сайті свого міністерства проекти законопроектів, де можна було писати коментарі, і вони враховувалися. Це я зі свого власного досвіду знаю, як воно було. Це неофіційна процедура, але намагаються це зробити. Ввести в ранг офіційної процедури – великого розуму не треба: внести одне речення в той же самий Регламент чи в Закон про Кабмін. 
Питання доцільності внесення змін в законодавство. Ми на регламентному комітеті неодноразово розглядали законопроекти, які не те що на голову не лізуть, а можна "95 Кварталу" віддавати у якості матеріалу для своїх виступів, це теж є проблема нашої країни, нашого молодого парламентаризму, те, що недосвідчені. 
От ми бачили британський парламент, і я звернув увагу, сказав: "Подивіться, скільки "молоді!"  Там у парламент проходять люди досвідчені, з досвідом, які не женуться за політичними рейтингами і за тим, щоб поїхати на округ і прозвітувати перед виборцями, що, мовляв, я написав 48 законопроектів. У нас поки що таке є, нікуди від цього не подінешся. 
Пропозиції, які поважна установа, яка живе на американські гроші, розказує про те, що Апарат Верховної Ради має фільтрувати законопроекти і виясняти, який він там правильний, який неправильний, ну, це неправильна ініціатива, такого ніколи не буде, тому що у нас Конституцію треба міняти у такому випадку, щоб законодавча ініціатива була не у народних депутатів, а у секретаря, який сидить на прийомі документів. 
Тому питання в тому, що всі ми розуміємо, як треба робити, і біда наша в тому, що ніхто не хоче цього робити. Тому що коли виникають питання – треба прийняти той чи інший закон, як було з пресловутими безвізовими законами, коли приносили в Верховну Раду за 5 хвилин і казали: "Голосуйте!" - а ми текстів не бачили, отакі-от випадки бувають.
 Так що дякуємо за науку, за те, що поділилися досвідом, вивчивши його в інших країнах, але повірте: більшість у парламенті чітко розуміє і знає, що треба робити і як треба робити. І тільки ота політична доцільність чи недоцільність не дозволяє керівництву налагодити законодавчий, законотворчий процес відповідно до того, як книжка пише, яка називається "Регламент". А політичні амбіції і гонитва за рейтингами, а не за майбутнім країни, не дозволяють всім сісти за один стіл і сказати: "Всі живемо по закону. Не порушуємо ні закон, ні Регламент, ні принципи співіснування". Якщо би так зробили, все було б нормально і не треба було б нас учити, як там в Англії, як там у Франції, як там в Америці чи ще десь. 
Так що така особисто моя позиція і цю позицію розділяють, я от спілкуюсь з багатьма народними депутатами, особливо тими, які мають юридичну освіту і прийшли в парламент саме займатись законотворчою діяльністю, і з більшістю народних депутатів, які не мають юридичної освіти, але настільки досвідчені, що вони теж все це розуміють і сприяють організації цього процесу, але поки що нас не вистачає, щоб зробити все правильно. Маю надію, що все-таки здоровий глузд переможе і Верховна Рада України запрацює так, як вона має працювати в якості законодавчого органу, а не площадки для популізму і завоювання політичних рейтингів. 
Виступ закінчено. 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Я одне хотів би сказати. І є досвід нашої Палати громад і Національної асамблеї Франції, ми скорочуємо кількість таких ініціатив, які надходять до парламенту, не шляхом відсіювання якихось законопроектів, які подаються, чи ініціатив, а шляхом скорочення чи обмеження часу.

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М. Часу на розгляд?

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Так, часу на розгляд. 

КУПРІЄНКО О.В. Знову ж таки, питання. У нас така  процедура теж передбачена – 14 днів на те, щоб законопроект дійшов туди, куди треба. Ніхто цього не дотримується. Ніхто цього не виконує. Ніхто за це не несе відповідальності. Якщо б воно було так, як написано в Регламенті, встигали б усе. У нас тиждень є між пленарними засіданнями для роботи в комітетах, і якщо пройти по тих комітетах і подивитися, так єдиний комітет Верховної Ради, це Комітет з питань Регламенту та організації  роботи Верховної Ради не має "під ковдрою" жодного  не розглянутого законопроекту. Інші комітети – у них там довжелезна черга. І якби вони не бігали і десь там не розказували, як вони гарно працюють, а займались своєю роботою і тиждень проводили  засідання комітетів, у нас було б теж все нормально. 
Але політичні партії, які є в парламенті, вони не несуть ніякої відповідальності, бо і не повинні займатись організацією роботи Верховної Ради, а керівництво Верховної Ради, мабуть, мріє про інші посади, ніж воно на керівних посадах, і не займається організацією роботи комітетів, не слідкує за цим, тому у нас така ситуація з тим, що дуже багато законопроектів лежать нерозглянутими. 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. В британському парламенті пріоритет надається урядовим законопроектам, окрім 13-ти п'ятниць на рік, тобто 13 днів, і це п'ятниці, хоча й не 13-те число, коли розглядаються законопроекти депутатів.  І в ту п'ятницю проходить ще голосування щодо того, яким з депутатських законопроектів віддати перевагу. Вони всі намагаються подати свої, їх може бути багато, але більше 20-и не розглянуть. 

КУПРІЄНКО О.В. Тривалий час розвитку британського парламентаризму, який налічує сотні років, очевидно, привів до розуміння правильності процедури розгляду законопроектів, і цей шлях український парламентаризм ще не пройшов за 25 років. Ми дійдемо до цього розуміння і будемо також на урядові посади призначати не партійних діячів, а фахівців, я маю таку надію. А у нас поки що відбувається навпаки. І у нас урядові законопроекти, які приходять у Верховну Раду, набагато недосконаліші, ніж ті, які пишуть парламентарі, які навіть не мають відповідної освіти. 
Вибачте, ми ж не йдемо лікувати своє серце чи печінку до лікаря, до хірурга, який на виборах став головним хірургом районної лікарні тільки тому, що він був гарним кочегаром, з усіма горілку пив і за нього проголосували. Ми шукаємо фахівця в галузі медицини, от і тут мають бути фахівці в галузі, як мінімум, законодавства, щоб не сидіти потім в інших місцях. 

ПИНЗЕНИК П.В. Насправді, світовий досвід, наскільки я можу судити, якраз підказує нам дещо інше: посада міністра – це посада політична. В багатьох країнах люди в ході політичної кар'єри обіймають посади як міністра освіти, так і міністра палива. 

КУПРІЄНКО О.В. Це все правильно. Але якщо ви подивилися із досвіду британського парламенту, там законопроекти можуть доповідати ті, хто їх писав. Це не міністр, це фахівець. А у нас навіть помічника не можна зараз направити на інший комітет, який проходить, де законопроект розглядається, для того щоб хоча би він там доповів і розказав, що депутат думав, коли писав той законопроект.
 Тому тут є відповідне недопрацювання процедури розгляду законопроектів, що виливається у такий результат, що багато законопроектів є недопрацьованими. А якщо б ввели цю процедуру попереднього розгляду законопроектів, так багато б таких "білих плям" у законопроектах навіть громадськість, якій небайдужий законотворчий процес, могла б виправити і підказати. А у нас приймаються законопроекти, де, при перекладі з англійської мови на українську, перекладали не фахівці, а перекладачі, і інколи замість слова "зокрема" писали слово "тобто", що в англійській мові одне і те саме слово, і виходить: в тумаченні норм права з'являється тлумачення самої норми, що суперечить принципу права. 

ПИНЗЕНИК П.В. Ви стовідсотково праві, принаймні в тому, що така ефективна законотворча робота в окремих країнах пов'язана з більш ніж сторічним досвідом у формуванні політичної культури.

КУПРІЄНКО О.В. Я про це і сказав. 

ПИНЗЕНИК П.В. А форми і прояви можуть бути абсолютно різними. А у нас проблема, може, не стільки професіоналізму, скільки відсутності досвіду тривалої роботи в рамках урядової парламентської коаліції. Якби хоча б декілька коаліцій пропрацювали протягом всього скликання, можливо б і напрацювався певний регламент роботи, який би потім знайшов вираження на папері.

КУПРІЄНКО О.В. Абсолютно згоден. Тому я й кажу, що треба радикально міняти ставлення до своєї роботи.

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М. Ми працюємо.

ПИНЗЕНИК П.В. Виконуючи ваше доручення, ми й намагаємося. 

(Сміх у залі) 

КУПРІЄНКО О.В. Давайте вже заключне слово.

ПИНЗЕНИК П.В. Може, пан Доерті хотів би висловитися?

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. У мене є до вас питання. Наскільки я знаю, в звіті Комісії Пета Кокса є рекомендації щодо того, як обмежити кількість законопроектів, які подаються народними депутатами, і вони дійсно розглядаються, і так сталося, що наші цифри збіглися. Я сказав про 20 законопроектів, поданих окремими депутатами, які ми розглядаємо в британському парламенті, і таку саму цифру  пропонує якраз Комісія Пета Кокса - 20, які б розглядалися Верховною Радою. Взагалі ця цифра або такий підхід, на вашу думку, спрацює в Україні?

КУПРІЄНКО О.В. Так, абсолютно. Через 100 років парламентаризму в Україні ми будемо розглядати по 20 законопроектів, як в англійському  і французькому парламенті. 

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М. І змінимо виборчу систему.

КУПРІЄНКО О.В. У нас основна біда парламентаризму в тому, що відсутня відповідальність за неналежне виконання посадових обов'язків народним депутатом. Не ходять на засідання, не голосують, не виконують свою роботу в комітетах. Ну, не в нашому, у нас всі виконують на "відмінно". Регламентний комітет найкращий.
 Тому є пропозиція передати колегам з європейських парламентів, зокрема депутатам Європарламенту, з якими ви маєте честь, мабуть, спілкуватися, нехай введуть санкції до народних депутатів України у вигляді заборони на в'їзд у країни ЄС, якщо вони більше одного дня прогуляли засідання. Взагалі грошей не треба буде і всі будуть на роботі. І не буде Голова Верховної Ради  по 30 разів протягом двох годин ставити на голосування одне й те ж саме питання. Буде ефективна робота. 

ПИНЗЕНИК П.В. Я як голова комітету сподіваюся на розуміння гостем специфіки українського гумору.

КУПРІЄНКО О.В. Це не гумор. Це реальна пропозиція, яка буде дуже дієвою. Бо ми не можемо поміняти Конституцію, а вони самі за себе не проголосують, щоб з роботи повиганяти. 

ПИНЗЕНИК П.В. Зі свого боку що я хочу сказати. Регламент українського парламенту фактично передбачає механізми, які могли би сприяти обмеженню кількості законодавчих ініціатив, які розглядаються протягом сесії. По-перше, існує такий інститут як затвердження порядку денного кожної конкретної сесії за пропозиціями комітетів. Кожного разу цей проект порядку денного сесії розглядається Погоджувальною радою депутатських груп і фракцій. І теоретично можна стверджувати, що Погоджувальна рада депутатських груп і фракцій може сама запропонувати Верховній Раді обмежену кількість законопроектів, які можуть бути розглянуті на поточній сесії.

КУПРІЄНКО О.В. Але, за дивного збігу обставин, після Погоджувальної ради виходять голови комітетів, голови фракцій і ніхто не знає, який буде порядок денний.

ПИНЗЕНИК П.В.  Я не говорю про практику застосування, я говорю про теоретичні можливості.

КУПРІЄНКО О.В. Є, питань нема.

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Я хотів би тут прояснити, щоб не було нерозуміння або неправильного розуміння. Якщо депутат хоче подати якийсь законопроект і заявити своїм виборцям, як ви кажете: "Ось я подав законопроект, я молодець!" - то він може це зробити скільки завгодно разів. Але ми обмежуємо той час, в який ми будемо розглядати законопроекти тих окремих депутатів, яких обрали ці 20, на ці 13 днів.

ПИНЗЕНИК П.В.  Можливо, такий механізм і міг би бути прийнятний для українського парламенту. Я лише хотів наголосити на тому, що ті механізми, які вже існують в Регламенті українського парламенту, вони застосовуються недостатньо, або їхні можливості застосовуються недостатньо.
З одного боку, лідери України, депутатські фракції демонструють готовність підтримати в основі пропозиції, які були запропоновані Місією пана  Пета Кокса, і вони передбачають обмеження кількості законодавчих ініціатив, які розглядаються. З іншого боку, при формуванні розкладу засідань на кожен конкретний пленарний тиждень ініціативи щодо включення тих чи інших законопроектів і наполягання виходять саме від голів депутатських фракцій. Тому тут є певна суперечність в їхніх позиціях. Очевидно, повинен пройти якийсь час для того, щоб вони самі цю суперечність усвідомили і самі її вирішили. 
Можливо, в ході розробки конкретних пропозицій на основі звіту Місії пана Кокса таке протиріччя буде усвідомлено і якимось чином вирішено на політичному рівні.

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Але є одна ідея, яка декілька разів наводиться в звіті Місії Пета Кокса і яку я чув сьогодні від деяких з вас, це нарікання на низьку якість урядових законопроектів. У нас в країні основна законодавча ініціатива виходить від уряду і вони відповідають за належну якість таких ініціатив.

КУПРІЄНКО О.В. Тобто вони самі пишуть, а наші з англійської перекладають, переписують і думають, що воно добре.

ПИНЗЕНИК П.В. Колеги, слова просить пан Володимир Крижанівський. Володимир Петрович відомий в Україні спеціаліст в питаннях Регламенту Верховної Ради України, можливо, один із найбільш відомих і уже точно один із кращих. Радник Програми USАID "Рада". Я прошу його до слова. Будь ласка, Володимире Петровичу.

КРИЖАНІВСЬКИЙ В.П. Я хотів би сказати, що надзвичайно корисне те, що повідомив шановний пан з Великобританії. Дуже цікаве те, що розповідав пан Мисик. Тому що обидва вони приділяли найбільшу увагу саме проектній, можна сказати, роботі. Я би назвав це "періодом нульового читання" - такий режим читання, коли враховуються до певної міри не те щоб  законопроекти, а відбраковуються недоліки законопроектів.
Якщо ми згадаємо, коли приймалися зміни до пенсійної реформи, там мова йшла про десь біля трьох тисяч поправок. Чи можна говорити серйозно? 

КУПРІЄНКО О.В.  Це Закон про справедливий суд. Там було 3400 поправок. І жодної не розглянули.

КРИЖАНІВСЬКИЙ В.П. Це не пророблялося все на попередніх стадіях. І коли виводиться на друге читання те, що виводиться часто-густо у нас… Зрозуміло, ця система, яка тут запропонована, яка є в англійському парламенті – це надзвичайно цікаво. І нам треба обов'язково це запроваджувати. 
Але я хочу сказати таке, що зараз є рекомендації Європарламенту, і кому  як  не  Комітету з питань Регламенту першим бути серед тих, хто буде розглядати? І я відверто хочу сказати, ми не повинні сприймати, ви в першу чергу – парламентарі – не повинні сприймати ці рекомендації як якусь догму. Це не більше ніж побажання для роботи, якісь певні речі, які вони рекомендують. І абсолютно це не повинно сприйматися, що ми повинні це робити "под козырёк" і робити так, як там написано. 
Тому що, в принципі, деякі речі там написані саме з досвіду британського парламенту. Тому що ви бачите, коли доповідав пан Мисик, там протилежне: 1500 з чимось законопроектів і зведення до 20 законопроектів. Єдине, що в рекомендаціях сказано дещо не так. Там сказано, що де є 20 законопроектів, як тільки один приймається, так зразу заводиться замість нього наступний. Тобто це може бути і набагато більше ніж 20. 
Хоча, дійсно, така система не є вірною, а вони повинна, от саме те, що сказав пан Доерті. Він сказав що? Що ми не відбраковуємо, не викидаємо законопроекти,  просто суттєво обмежуємо час їх розгляду, що призводить до того, що їх кількість суттєво, самі розуміємо, що тут недопрацьовані законопроекти, погано подані – вони, зрозуміло, будуть вибракувані.
Ми з точки зору Програми "Рада" пропонуємо комітету, що ми з задоволенням допоможемо вам чи в робочій групі, чи в проведенні певних заходів, тому що просто так прийняти те, що було подано Європарламентом, це буде дуже недоречно і  дуже неправильно, тому що все-таки це досвід західного парламенту, який має, як англійський парламент, 801 рік з часу, коли була прийнята Magna Carta. Про що ми говоримо! Тому точно і сліпо приводити їх процедури до наших – це нерозумно. 

КУПРІЄНКО О.В. Так ніхто ж і не збирається цього робити. 

КРИЖАНІВСЬКИЙ В.П. В першу чергу повинен працювати регламентний комітет. І ми з нашого боку пропонуємо будь-яку співпрацю з точки зору проведення  "круглих столів", конференцій, роботи робочих груп. Будь ласка, ми із задоволенням це зробимо, але починайте роботу негайно, щоб до того, як буде винесено в зал  Рекомендації, щоб вони були добре опрацьовані тим комітетом, який знає про цю проблему найкраще, а саме комітетом професіоналів – регламентним комітетом. 
І ще одна така репліка. Не треба нічого робити, ви знаєте, коли дуже багато говорять, то навіть вносяться законопроекти щодо певних обмежень. Пан Гройсман 25 разів виносить на голосування законопроект - і, між іншим, покажіть мені норму в Регламенті, яка б йому це не дозволяла. 

КУПРІЄНКО О.В. А ви Конституцію, 19 статтю, ніколи не читали?  

КРИЖАНІВСЬКИЙ В.П. Немає там такого.

КУПРІЄНКО О.В. Не читали, так? А там написано, що може робити тільки те, що дозволено. Це простим людям можна робити те, що не забороняється. Так що якщо немає в Регламенті заборони, це не значить, що це можна робити.

КРИЖАНІВСЬКИЙ В.П. Головуючий на засіданні має право вносити  процедурні рішення. 

(Іде загальна дискусія) 

ПИНЗЕНИК П.В. Пане Володимире, я вам дуже дякую за вашу пропозицію, вважайте, що вона прийнята. Дуже вдячні за вашу готовність співпрацювати з Комітетом з питань Регламенту. Ми на минулому засіданні комітету, яке відбулося вчора, на жаль, не в цьому приміщенні, а там, під "куполом", тому не було присутньо багато публіки, скажемо так,  прийняли рішення, відповідно до якого рекомендували  Верховній Раді прийняти постанову, яка пов'язана з імплементацією  Рекомендацій групи Пета Кокса з Європарламенту. І водночас пропонуємо доповнити проект постанови ще одним реченням, пункт 3-й, в якому ми пропонуємо узагальнення пропозицій, пов'язаних з реалізацією цих Рекомендацій, покласти на Комітет Верховної Ради з питань Регламенту. 
Тобто ми самі усвідомлюємо нашу  відповідальність і сподіваємося, що Верховна Рада прийме правильне рішення щодо того, де повинна бути точка збирання таких пропозицій. І звичайно,  особливо ми розраховуємо на вашу допомогу і допомогу інших спеціалістів. І дякуємо вам за ту роботу, яка вже пророблена наразі. 
Колеги, може, хтось іще бажає висловитися? І будемо підбивати підсумки. Прошу взяти слово ще, якщо є таке бажання, і нашого гостя, пана Доерті. 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. Я не хочу вас затримувати, декілька слів все ж таки скажу насамкінець. Коли йдеться про парламентську культуру, про культуру демократичну, то треба замислитися: чому так багато пропозицій подається окремими депутатами? 
В Британії і у Франції коаліції це доволі рідкісне явище, і частіше за все уряд формується однією партією. Виборці голосують за політичну партію, яка іде на вибори з конкретною програмою. І коли вона перемагає на виборах, то вона ухвалює закони, які цю програму впроваджують. Виборці не голосують за те, щоб депутат, якого оберуть, пропонував якомога більше законодавчих ініціатив.
У нас індивідуальні члени парламенту, окремі члени парламенту не бачать своїм завданням якомога більше ініціатив внести. Це було популярно в 1960-ті роки в нашій країні, коли йшлося про такі закони, які стосувалися прав гомосексуалістів, законодавства про сім'ю  та розлучення тощо. 
І хоча є певні розв'язки для цієї проблеми, що лежать у площині процедурній процесу, який відбувається в Верховній Раді, крім того є, як ви слушно зауважуєте, розв'язки пов'язані з політичною культурою – і її слід формувати.

ВОЙЦЕХОВСЬКА С.М.  І не тільки, ще з громадянським суспільством. Тому що громадські активісти вимагають, щоб депутати писали законопроекти. Якщо вони їх не пишуть, то вони їх дуже критикують і кажуть, що вони "просиджують" просто так. 

АЛІСТЕР ДОЕРТІ. І дуже дякую за те, що мене вислухали. Якщо захочете більше дізнатися про процедуру попереднього аналізу законодавчих ініціатив, я відкритий, я готовий вам допомагати.

ПИНЗЕНИК П.В.  Дякую вам. (Говорить англійською мовою).
Шановні колеги, дякую всім за участь. Дякую колегам з інших комітетів, з програми USАID. Дякуємо пану Ігорю за змістовну доповідь. Дякуємо нашому гостю з Великобританії. Сподіваюся бачити вас ще не один раз на таких ще більш змістовних обговореннях. Радий запросити вас, в будь-який час наші двері відкриті. Дякуємо вам.