Повідомлення

Перейти до розділу
07 грудня 16:10
6 грудня 2017 року відбулося засідання Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України докладніше
17 листопада 09:49
15 листопада 2017 року відбулося засідання Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України докладніше
09 листопада 09:05
8 листопада 2017 року відбулося засідання Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України докладніше
05 грудня 11:41
Про участь Першого заступника голови Комітету Пинзеника П.В. у дискусії щодо реформування Українського парламенту  З 22 по 24 листопада 2017 року Перший заступник голови Комітету Пинзеник П.В. взяв участь у дискусії щодо реформування Українського парламенту докладніше
28 листопада 16:34
24 листопада цього року за сприяння Комітету, програми USAID РАДА, Фонду Східна Європа, Лабораторії законодавчих ініціатив відбулася публічна дискусія у форматі круглого столу на тему: «Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України» 24 листопада цього року за сприяння Комітету відбулася публічна дискусія у форматі круглого столу на тему: «Парламентська служба: реформування, засади функціонування, гарантії діяльності Апарату Верховної Ради України» докладніше
20 листопада 15:12
17 листопада 2017 року працівники секретаріату Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України взяли участь у публічній дискусії у форматі круглого столу на тему: «Роль і місце супровідних документів у законодавчому процесі» Про участь працівників секретаріату Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України взяли участь у публічній дискусії у форматі круглого столу на тему: «Роль і місце супровідних документів у законодавчому процесі» докладніше
06 листопада 12:04
3 листопада 2017 року перший заступник голови Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України Пинзеник П.В. взяв участь у публічній дискусії у форматі круглого столу на тему: «Проблема процедури голосування: кворум та статус законів», організованій за сприяння Комітету, програми USAID РАДА, Фонду Східна Європа Про участь першого заступника голови Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України Пинзеник П.В. у круглому столі на тему: «Проблема процедури голосування: кворум та статус законів»
докладніше
13 жовтня 13:31
Висновок на поправки до Регламенту Верховної Ради України (Прийнято Венеціанською комісією на її 112-му пленарному засіданні у м. Венеції, 6-7 жовтня 2017 року) Висновок на поправки до Регламенту Верховної Ради України прийнятий Венеціанською комісією на її 112-му пленарному засіданні докладніше
13 жовтня 2017, 13:31

Висновок на поправки до Регламенту Верховної Ради України (Прийнято Венеціанською комісією на її 112-му пленарному засіданні у м. Венеції, 6-7 жовтня 2017 року)

 

Страсбург, 9 жовтня 2017 года                                                   


CDL-AD(2017)026


Переклад здійснено секретаріатом Комітету

Висновок 885/2017


 

Тільки англійська


 

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВА

 

(Венеціанська комісія)

 

УКРАЇНА

 

ВИСНОВОК

 

НА ПОПРАВКИ ДО РЕГЛАМЕНТУ

ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

 

Прийнято Венеціанською комісією

на її 112-му пленарному засіданні

(Венеція, 6-7 жовтня 2017 року)

 

 

на підставі коментарів:

 

Пана Michael FRENDO (Член, Мальта)

Пана Pere VILANOVA TRIAS (Член, Андорра)

Пані Hanna SUCHOCKA (почесний президент Комісії)

Пана Alain DELCAMP (Експерт, Франція)

 

 

 

 

 

 

 

 

 


CDL-AD(2017)026                                        - 2 -

 

 

ЗМІСТ

 

I.     Вступ............................................................................................................................... 3

 

II.        Конституційна основа Регламенту Верховної Ради України;

 

сфера застосування цього висновку.................................................................

3

A.

 

Конституційні положення ................................................................................

3

B.    Межі висновку .......................................................................................................

4

III.

Аналіз ..........................................................................................................................

4

A.

 

Загальні коментарі ............................................................................................

4

 

1.

Принцип поділу влади ….................................................................................

5

 2.  Правова форма акту, що регулює парламентські процедури та його внутрішня структура..................................................................6

 

B.    Конкретні коментарі щодо статей законопроекту.............................. 6

 

1.  Склад Верховної Ради України та політичний процес................... 7

2. Законодавчий процес, внутрішня організація роботи Верховної  Ради України та повноваження здійснювати кадрові призначення…………………….…………………………….……...10

 

IV.      Висновки................................................................................................................ 13


- 3 -                                       CDL-AD(2017)026

I.                   Вступ

1.      У листі від 28 лютого 2017 року спікер Верховної Ради України пан Андрій Парубій звернувся до Венеціанської комісії з проханням підготувати висновок щодо змін до Регламенту Верховної Ради України (реєстр. № 5522 від 10 лютого 2017 року)1.

 

2.     Пані Hanna Suchocka, Messrs Michael Frendo, Pere Vilanova Trias, and Alain Delcamp виступали як доповідачі з цього висновку.

 

3.     22-24 травня 2017 року делегація Комісії у складі пані Hanna Suchocka, пана Pere Vilanova Trias та Alain Delcamp у супроводі представника Секретаріату Сергея Кузнєцова відвідали Київ та зустрілися з парламентарями та іншими місцевими зацікавленими особами, а також  національними і міжнародними експертами.                      15 червня ц.р. доповідачі мали додаткові зустрічі з метою обміну думками з представниками Комітетів з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України, а також з питань правової політики та правосуддя у Венеції, після чого, відбулися зустрічі з представниками обох комітетів у Києві 12 вересня 2017 року.

 

4.         Попередній висновок було підготовлено на підставі наданих звітів доповідачів, які використовували переклад тексту поправок наданий Верховною Радою України. У цьому висновку можуть виникнути неточності в результаті неправильного перекладу.

 

5. Цей висновок був прийнятий Венеціанською комісією на її 112-му пленарному засіданні (Венеція, 6 жовтня 2017 року).

 

II.    Конституційна основа Регламенту Верховної Ради України;

сфера застосування цього висновку

A.                Конституційні положення

6.  Регламент Верховної Ради України приймається як єдиний правовий акт на основі Конституції України. Цей акт узагальнює діяльність Верховної Ради України, механізми створення та функціонування її органів та діяльності посадових осіб, а також інші аспекти діяльності парламенту.

 

7.  Повноваження щодо встановлення та прийняття Регламенту Верховної Ради України включені до переліку основних повноважень Верховної Ради України (частина п’ята статті 83, пункт 15 частини першої статті 85 Конституції України), без будь-яких попередніх умов. Проте деякі правила внутрішньої організації Верховної Ради України є частиною тексту самої Конституції України, як, наприклад, список повноважень Голови Верховної Ради України (стаття 88 Конституції України), створення комітетів Верховної Ради України, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій (Стаття 89 Конституції України). Здається невідповідним і зайвим, що те саме положення вказує на те, що процедура створення цих органів підпадає під конкретне (спеціальне) законодавство.   

 

8.  Текст Конституції України містить додаткові статті про відносини між різними державнио-владними повноваженнями, які можуть безпосередньо вплинути на текст Регламенту Верховної Ради України. До цього переліку належить: створення парламентських груп та припинення повноважень народного депутата України (частина друга статті стаття 81 Конституції України); призначення членів Кабінету Міністрів України та його обов’язки (стаття 83 Конституції України); право законодавчої ініціативи, пріоритет законопроектів, поданих Президентом України  (стаття 93 Конституції України); оприлюднення законів та право вето Президента (стаття 94 Конституції України); прийняття бюджету та контроль за його виконанням (статті 96 та 97 Конституції України). Таким чином, Конституція передбачає досить чіткі рамки для Регламенту Верховної Ради України.  

 

1   Див. CDL-REF (2017)038.

2   Комісія критикувала це положення у своєму висновку щодо змін до Конституції України, прийнятих 8.12.2004 року CDL-AD (2005) 015, параграф. 12. Див. Також CDL-AD (2003) 019, пункти. від 56 до 58 і пункт 9 CDL-AD (2014) 037.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CDL-AD(2017)026                                           - 4 –

 

9.    Відповідно до пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України, Регламент Верховної Ради України приймається як закон3. Поточна редакція Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» була прийнята Верховною Радою України                         10 лютого 2010 року, і з тих пір вона кілька разів була змінена4. Закон є докладним текстом з 237 статей.

 

10. Регламент Верховної Ради України був прийнятий у 2010 році відповідно до положень Конституції України 2004 року. За словами розробників тексту, поправки спрямовані на гармонізацію цих правил з поточними конституційними положеннями (після повернення в 2014 році до тексту Конституції України 2004 року5), а також заповнення прогалин, що стосуються статусу та механізмів парламентських коаліцій.

 

B.   Межі висновку

 

11.    Текст останніх поправок підготовлений представниками різних політичних фракцій у парламенті, які передбачають підтримку законопроекту більшістю народних депутатів України.

 

12.      Під час обмінів думками між доповідачами Венеціанської комісії та представниками Верховної Ради України було досягнуто загальне розуміння того, що цей частковий перегляд тексту Регламенту Верховної Ради України буде першим кроком у здійсненні більш амбіційної та детальної реформи Верховної Ради України спрямованої на підвищення її ефективності. Чинна гармонізація тексту Регламенту Верховної Ради України, якщо вона буде підтримана більшістю народних депутатів України, могла б створити імпульс для більш амбітного технічного перегляду внутрішніх процедур Верховної Ради України, беручи до уваги рекомендації національних експертів та міжнародної спільноти.6   

 

13.    Зважаючи на ці дві цілі, нинішній висновок буде зосереджений не тільки на тексті поправок, поданих до Венеціанської комісії, та їх відповідності існуючим міжнародним стандартам та передовим методам, а також спробі розглянути ці зміни в загальному конституційному контексті України та попередніх видатних рекомендаціях Венеціанської комісії та інших міжнародних організацій.

 

III.             Аналіз

 

A.                Загальні коментарі

 

14.   Для того, щоб оцінити, чи можуть запропоновані зміни досягати двох основних цілей, оголошених розробниками – привести Регламент Верховної Ради України у відповідність до конституційних положень та підвищити ефективність роботи Верховної Ради України, ці зміни мають розглядатися в світло двох основних проблем:

 

3 Див. офіційний текст         http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-

%D0%B2%D1%80/page2.    Див. англійський переклад CODICESdatabase:

http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm

4  Див CDL-REF (2017)037.

5  Скасовано 10 жовтня 2010 року суперечливим рішенням Конституційного Суду України (див. Думку Венеціанської комісії з питань конституційної ситуації в Україні, CDL-AD (2010) 044).

6   Див. Серед інших джерел «Звіт та дорожня карта щодо внутрішніх реформ та розбудови інституційної спроможності Верховної Ради України», підготовленої місією з оцінки потреб Європейського парламенту до Верховної Ради України під керівництвом Pat Cox, Президента Європейського парламенту 2002-2004 років. http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20160229RES16408/20160229RES16408.pdf

- 5 -                                       CDL-AD(2017)026

 

a. проблема поділу влади в українській конституційній системі;

 

b. правовий характер акту, який встановлює внутрішні правила процедури та межі регулювання.

 

15.              Незважаючи на те, що нинішні поправки до Регламенту Верховної Ради України зосереджуються лише на приведення існуючого тексту у відповідність з текстом Конституції України, необхідно враховувати вплив, який вони можуть мати для подальшої реформи парламентських процедур.

 

1.      Принцип поділу влади

16.  Стаття 6 Конституції України передбачає, що «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову»7. Протягом ряду років більшість конституційних реформ в Україні намагалися подолати виклик трьох основних проблем:

 

1)      знайти найкраще рішення щодо балансу між законодавчою та виконавчою владою, а точніше між парламентом і президентом;

2)   знайти найкращі гарантії незалежності судової влади;

3)   знайти найкращі гарантії для стабільної парламентської більшості.

 

17.    Незважаючи на численні спроби створити надійну систему поділу влади, проблема пошуку найкращого способу полегшити конституційну напруженість між Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також підвищення ефективності державних повноважень через кращий поділ функцій, все ще знаходиться на порядку денному.

 

18.    Венеціанська комісія визнає суверенне право кожної країни регулювати відносини між її Президентом, Парламентом та Урядом найкращим чином, відповідно до її конституційних та інституційних традицій і досягнення балансу повноважень, беручи до уваги основні демократичні принципи. Проте Комісія неодноразово підкреслювала, що обрана система повинна бути настільки ясною, наскільки це можливо. Якщо б відбувся перехід до президентської системи, то повинні були б бути виконані певні мінімальні вимоги парламентського впливу та контролю.8

 

19.    Проблема досягнення правильного балансу між різними повноваженнями в українській справі завжди була складнішою, ніж проста зміна компетенцій та повноважень від однієї гілки влади до іншої. Поправки до Регламенту Верховної Ради України є частиною процесу досягнення ефективного поділу повноважень через чіткий набір правил, що регулюють парламентські процедури, як це передбачено Конституцією України. Минулі спроби (реформи 2009, 2014 років) змінити напівпрезидентську систему з великими повноваженнями глави держави у більш парламентську систему, не вдалися. Навпаки, можна спостерігати протилежну тенденцію до посилення напівпрезидентської системи.

 

20.   Парадоксально, що деякі конституційні механізми, які були запроваджені для надання більшої кількості повноважень та посилення ролі парламенту, фактично послабили його. Незважаючи на конституційні правила щодо коаліцій, політичних фракцій, які утворили правлячу коаліцію, були розділені на деякі важливі реформи, розпочаті з 2014 року, зокрема конституційні реформи з децентралізації та судочинства.

 

7Див. Текст Конституції України:          http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm  

8   Див. також інші думки Венеціанської комісії щодо конституційних реформ в Україні, зокрема, CDL-AD(2015)029, CDL-AD(2015)028, CDL-AD(2009)024 and CDL-AD(2005)015.

          CDL-AD(2017)026                                          -6-

 

2. Правова форма акту, що регулює парламентські процедури та його внутрішні структур

 

21.              Кожен державний орган є автономним на підставі відповідних конституційних положень. Ступінь цієї автономії залежить від того, яким чином вона встановлена. Можна стверджувати, що обраний орган має більш «потенційну» автономію порівняно з тим, який призначається обраними зборами. Це особливо вірно у випадку будь-яких зборів, які «представляють» людей9 і наділені повноваженнями приймати закони10.

 

22.              У більшості сучасних конституційних та демократичних режимах вважається, що парламентська «істотна властивість» є його нормативна та організаційна автономія (а також, як результат бюджетної автономії). Сам Парламент виправляє і затверджує свій Регламент без втручання будь-якого іншого державного органу (крім судового контролю за дотриманням відповідності Конституції його актів, коли це необхідно).

 

23.              Конституція України передбачає, що Регламент Верховної Ради України приймається як закон. Безумовно, закон вище в ієрархії норм, ніж, наприклад, підзаконний акт. Однак у випадку внутрішнього регулювання парламенту, регулювання законом насправді обмежує автономію самого парламенту. Це відбувається тому, що закон розробляється з певною участю інших «законодавчих суб’єктів», зокрема Президента України та Кабінету Міністрів України. У загальних рамках Конституції України парламент повинен мати виключне право регулювати свою внутрішню організацію, роль парламентаря, власну внутрішню процедуру та структуру. У цьому контексті є додатковий аспект, який слід враховувати: норми та правила в Україні є дуже складні. Закон не може і не повинен регулювати всі аспекти парламентської діяльності. Якщо парламент хоче бути більш ефективним, гнучким та менш жорстким у прийнятті свого внутрішнього регулювання, українські органи влади повинні враховувати диференційовану систему регулювання. Деякі питання, що стосуються права зовнішніх суб’єктів, повинні регулюватися законом, проте внутрішня процедура Верховної Ради України повинна регулюватися внутрішнім актом парламенту (правилами). Було б доцільно розглянути це питання в рамках будь-якого наступного перегляду Конституції України.

 

24. У контексті таких детальних та складних правил може бути корисним розглянути питання, які не повинні бути частиною тексту Регламенту Верховної Ради України, а регулюватися іншими інструментами, такими як статути політичних партій, неписані правила поведінки і парламентські традиції. Як зазначено в попередньому пункті, чинний Регламент Верховної Ради України є надзвичайно докладними. На порядку денному головне питання - знайти найкращий спосіб підвищити ефективність та гнучкість парламенту.

 

В. Конкретні коментарі щодо статей законопроекту.

 

25. Проект поправок до Регламенту Верховної Ради України представляє зміни та вносить деякі розділи до чинного Регламенту Верховної Ради України у наступних сферах:

 

a) внутрішні механізми Верховної Ради України, спрямовані на призначення Кабінету Міністрів України після  загальних виборів або після його відставки;

b) створення коаліції;

c) призначення Прем’єр-міністра України, міністрів оборони та закордонних справ;

d) відправлення у відставку членів Кабінету Міністрів Украни;

e) відповідальність уряду та підзвітність парламенту;

 

9 Це являє собою головну особливість та відмінність від Президента, який також обирається безпосередньо людьми. Його представницький мандат нічим не перевершує мандат представників, обраних до парламенту.

10 Стаття 75 Конституції передбачає, що Верховна Рада України є єдиним державним органом, який має законодавчі повноваження.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-7-                                           CDL-AD(2017)026                                             

 

f)  повноваження спікера;

g) призначення та звільнення деяких державних службовців: голови Служби безпеки України, Голови Національного банку України, суддів Конституційного Суду України, Генерального прокурора та інших;

h) припинення повноважень народних депутатів Украни.

 

26. Основні зміни, внесені до тексту Регламенту Верховної Ради України, можна розділити на дві основні сфери:

 

1)      склад Верховної Ради України та політичний процес: питання припинення повноважень народних депутатів України, які не входять до складу депутатських фракцій, створення коаліцій та умов формування уряду, а також його відставки;

2)      законодавча процедура, внутрішня організація роботи Верховної Ради України та її повноваження призначати, схвалюють призначення різних посадових осіб та їх звільнення.

 

1.      Склад Верховної Ради України та політичний процес.

 

27. Запропоновані положення про парламентські фракції та коаліцію депутатських фракцій спробують посприяти подальшому розвитку відповідних положень розділу IV Конституції України. Кілька статей в конституційному тексті, зокрема щодо коаліції та фракцій, були спрямовані на зміцнення парламенту шляхом створення стабільної парламентської більшості. Це було розглянуто як відповідне рішення у випадку розколу політичних партій у парламенті та засобу для вирішення труднощів у нормальному функціонуванні парламенту через виборчий закон та відсутність політичної культури. Повторюваність конституційних положень про коаліцію у Регламенті Верховної Ради України можна розглядати як свого роду каталізатор для створення сильної коаліції.

 

28. Тим не менш, в цій думці необхідно повторювати деякі занепокоєння, зроблені Венеціанською комісією щодо цього підходу, зокрема стосовно статусу народних депутатів України та партійної дисципліни.

 

29. Відповідно до пункту 6 частини другої статті 81 Конституції України, повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі його невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій)11. Що стосується правил щодо коаліції, то існує також сильний «конституційний» тиск на формування коаліції, оскільки Президент України має право розпустити парламент, якщо політичні фракції не зможуть утворити коаліцію депутатських фракцій (пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України). Ці положення відображені та розроблені у тексті поправок до Регламенту Верховної Ради України.

 

а) Мандат народних депутатів України.

 

30. Нові поправки до Регламенту Верховної Ради України розкривають (деталізують) положення частини другої статті 81 Конституції України щодо права політичних партій позбавити народних депутатів України  мандата, якщо вони не приєднаються до фракції партії, від якої вони були обрані. Цю практику неодноразово критикувала Венеціанська комісія, останнє посилання на думку щодо виключення кандидатів за партійними списками12.

 

 

11 Де народний депутат України, будучи обраним від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), у випадку не приєднатися до парламентської фракції, яка представляє ту саму політичну партію (той самий виборчий блок політичних партій) або виходить з такої фракції, його повноваження достроково припиняються на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дати прийняття такого рішення.

 

12 CDL-AD (2016) 018 Висновок щодо змін до Закону України про вибори щодо виключення кандидатів із партійних списків, прийнятих Радою демократичних виборів на своєму 55-му засіданні (Венеція, 9 червня 2016 року) та Венеціанською комісією на своєму 107-му пленарному засіданні (Венеція, 10-11 червня 2016 року). Див. також думки: CDL-AD (2015) 025 Спільний висновок щодо проекту змін до деяких законодавчих актів щодо запобігання та протидії політичній корупції в Україні; CDL-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CDL-AD(2017)026                                          -8-

 

Відповідно до загальноприйнятого принципу в сучасних демократичних країнах, парламентський мандат належить індивідуально депутату, оскільки він отримує його від виборців через загальне голосування, а не від політичної партії13.

 

31. Значення вільного мандата для демократичного устрою було підкреслено низкою міжнародних документів. Наприклад, доповідь про вплив політичного партійного контролю за виконанням парламентського мандата, підготовлений під егідою Міжпарламентського союзу в 2013 році, рекомендував: «Національний законодавчий орган має захистити основні елементи вільного парламентського мандата, зокрема відповідальність депутатів парламенту представляти всю націю, свободу депутатів визначати свою політичну приналежність та їх безповоротність. Національний законодавчий орган повинен також утримуватися від законодавства, яке підкоряє депутатів надмірному партійному контролю, який може призвести до дострокового припинення їх мандатів. Зокрема, прямим або непрямим (шляхом виключення з партії) необхідно уникати скасування мандата політичними партіями. Якщо така можливість була встановлена законом, законодавці повинні розглянути можливість перегляду питання, щоб забезпечити відповідність закону принципам вільного парламентського мандата»14.

 

32. Встановлення обов’язкового зв’язку між обраним народним депутатом (який належить до виборчого списку партії чи блоку партій) та його парламентською групою чи блоком має наслідком порушення цього зв’язку (зняття чи виключення депутата, що належить до певної парламентської групи або блоку від його парламентської групи блоків), таким чином ipso facto (у силу самого факту) припинення депутатського мандата відповідного представника (депутата). Це суперечить принципу вільного та незалежного мандата15.

 

33. Навіть якщо питання щодо належності до парламентської групи чи блоку відрізняється від питання про підкорення дисципліні групи чи блоку в конкретних ситуаціях, свобода мандата передбачає право депутата слідувати своїм переконанням. Депутат може бути виключений з парламентської групи або блоку, або може залишити їх, але виключення або вихід з групи або блоку не повинно per se (як таке) привести до втрати депутатського мандата.

 

34. Венеціанська комісія неодноразово виступала проти імперативного мандата чи подібних дій, що суперечать європейським демократичним стандартам. Будь-який імперативний мандат або аналогічну практику слід скасувати та не посилювати. Зокрема, політична партія не може позбавити мандата. Таке рішення, подібне тому, що прийнято в українській системі де-факто котре змінило вільний мандат на імперативний. Це сильно критикувалося ще у 2005 році висновком Венеціанської комісії щодо нової Конституції України, яка рекомендувала владі «[...], пункт 2 (6) статті 81 та 81 § 6 вилучити з Конституції Украни. Натомість має бути явно гарантовано вільний та незалежний депутатський мандат»16.

 

AD (2015) 020 Звіт про методику висування кандидатів у політичні партії; CDL-AD (2010) 024 Рекомендації щодо регулювання політичних партій ОБСЄ / БДІПЛ та Венеціанської комісії та CDL-AD (2005) 015 Думка щодо змін до Конституції України, прийнятих 8.12.2004.
13 Cf ECtHR, Paunovic and Milivojevic v. Serbia, Application no. 41683/06, рішенням від 24 травня 2016 року, п.63.

14 Аналітичний документ, присвячений опитуванню МСП щодо впливу політичного партійного контролю на здійснення парламентського мандату, - підготовлений для МПС Ж. Кендія, А. Хаузер у 2013 році. Див. Http://www.ipu.org/conf- e / 129 / control-study.pdf.
15 Див. також Резолюцію 1601 (2008) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Процедурні керівні принципи щодо прав та обов’язків опозиції в демократичному парламенті». Керівний принцип 1: «Незалежність: парламентарі мають виконувати свій мандат самостійно, і не повинні бути пов’язані жодним інструкцією або обов'язковим мандатом».
16 CDL-AD (2005) 015 Думка щодо змін до Конституції України, пункт 13.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                           -9-                                              CDL-AD(2017)026

 

35. Політичний партійний контроль за реалізацією мандату депутатами, включаючи дотримання партійної дисципліни, повинен розглядатися в основному як внутрішня справа політичних партій та їх членів. Конкретні заходи для забезпечення внутрішньої демократії політичних партій, прозорість правил партій та чітких правил у своїх статутах навпаки можуть мати позитивний вплив на обраних представників як частину внутрішньої відповідальності 17. Національний законодавчий орган повинен уникати поєднання відносин між депутатами та їх політичними партіями з правовим статусом парламентаріїв. Зокрема, порушення партійної дисципліни, включаючи публічні заяви або голосування, несумісні з партійною лінією, не повинні визнаватися законом достатньою підставою для дострокового припинення повноважень депутата.

 

36. Очікуючи необхідну конституційну ревізію, скасовуючи механізм припинення повноважень народних депутатів України, Регламент Верховної Ради України повинен бути спрямований на мінімізацію негативного впливу влади політичних партій шляхом встановлення внутрішніх перевірок парламентом у випадках, коли народний депутат України знаходиться під загрозою втратити свого мандата. Верховна Рада України може створити спеціалізований орган, який може переглянути кожен випадок і видати не обов’язковий висновок.

 

b)      Формування коаліції та призначення членів Уряду.

 

37. Проект поправок вносить нову главу «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України». Запропонований текст пропонує докладну процедуру створення та функціонування коаліції.

 

38. Положення про коаліцію депутатських фракцій у статтях 61 – 65 Регламенту Верховної Ради України, здаються, перевантаженими формальними вимогами. Крім того, процедура створення «секретаріату фракції» також не має чіткості. Венеціанська комісія висловила свої критичні погляди на таку формальну процедуру встановлення парламентської більшості та її внесок у посилення політичної стабільності в Україні у своїй думці 2005 року щодо Конституції України(CDL - AD (2005) 015):

 

«[...] Йдеться про сумнів, чи буде така формалізована процедура формування парламентської більшості сприяти посиленню політичної стабільності в Україні. Крім того, це навряд чи можна вважати сумісним із свободою вибору та рішення, гарантованими політичними партіями Конституцією, відповідно до європейських стандартів у цій сфері. Взагалі, союзи між політичними партіями залежать від вільного вибору відповідних сторін і триватимуть до тих пір, поки керівні органи партій вважатимуть за доцільне дотримуватися узгоджених угод. Крім того, коаліційний уряд може надавати непропорційно широкі повноваження малим партіям і, отже, бути непредставницьким.»18

 

39. Ці рекомендації, викладені у висновку 2005 року, залишаються чинними і можуть бути переглянуті розробниками поправок до Регламенту Верховної Ради України.

 

40. Нові статті пропонують додаткові заходи для «стабілізації» коаліції. Частиною четвертою статті 61 передбачено, що «списки народних депутатів – членів депутатських фракцій, які сформували коаліцію, прикріплюються до коаліційної угоди з їхніми особистими підписами». Текст того ж пункту також вказує на те, що «ці списки є невід’ємною частиною коаліційну угоду». Цю міру можна тлумачити як посилення контролю над політичними партіями над їх членами у парламенті, тому їх слід критично оцінити.

 

41. Частина 1 статті 65 передбачає  важливу процедурну підставу, що у випадку, якщо одна з політичних партій має абсолютну більшість у парламенті (на підставі останньої частини

 

17 Див. CDL-AD (2009) 021. Кодекс хорошої практики в галузі політичних партій, прийнятий Венеціанською комісією на її 77-му пленарному засіданні (Венеція, 12-13 грудня 2008 року) та Пояснювальний звіт, прийнятий Венеціанською комісією на її              78-му пленарному засіданні (Венеція, 13-14 березня 2009 року).

18 CDL-AD (2005) 015, пункт 16.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CDL-AD(2017)026                                            -10-

 

статті 83 Конституції), встановивши, що «якщо на підставі результатів виборів у Верховній Раді України утворюється депутатська фракція до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, тоді вона має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені Конституцією України».

 

42. Регламентом Верховної Ради України не визначено, чи повинна існувати єдина коаліція протягом усього скликання. За думкою авторів проекту, основним завданням коаліції є висування пропозицій щодо  кандидатів на різні керівні посади. Тому можна припустити, що у інших парламентських груп залишається право для формування нової коаліції у разі розпуску попередньої. Мета цих досить складних процедур здається схожою на конструктивне голосування недовіри в Німеччині (constructives Misstrauensvotum) або голосування довіри у Франції (motion de censure).19 Слабкість роботи цього механізму в Україні полягає у тому, що Прем’єр-міністр України не може брати на себе повну відповідальність за роботу уряду. Він/вона у даному випадку залежить не лише від парламентської більшості, але і безпосередньо від Президента України у ряді напрямків (зокрема, йдеться про повноваження Президента України подавати кандидатури на посади Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України, а також повноваження Президента України зупинити «дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України»).20

 

43. У більшості сучасних демократичних формах політичної організації проблема коаліцій залишається у загальній політичній сфері і не регулюється регламентами парламентів. Питання про те, хто володіє більшістю в парламенті, щоб мати можливість законотворення, не повинен надмірно регулюватися. Детальна процедура щодо формування більшість не повинна бути частиною регулювання роботи парламенту. Запровадження дуже врегульованого підходу у питаннях політичних груп у Верховній Раді України може серйозно послабити її гнучкість.

 

44. Такі детальні положення не повинні бути частиною Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Ця рекомендація також стосується і тексту Конституції України. Право створення коаліції є «нормальним» парламентським правом у всіх демократіях, але зобов’язання створити коаліцію та положення про те, що невиконання цього зобов’язання у встановлений термін призведе до розпуску парламенту, не повинно бути частиною Конституції України. Було б доцільно змінити підхід і поступово трансформувати таке надмірне регулювання до обмеженого регулювання законом (або навіть парламентським актом) і залишити більше місця для політичних (партійних) угод та домовленостей.

 

2.      Законодавчий процес, внутрішня організація роботи Верховної  Ради України та повноваження здійснювати кадрові призначення

 

a.       Законодавча процедура

 

45.  Текст поправок стосується конституційного положення щодо права законодавчої ініціативи. Нова редакція статті 89 відображає конституційне положення, і запропонований текст є значно кращим порівняно із чинною версією. Відповідно до нової редакції пункту 1 статті 89 проекту Регламенту Верховної Ради України Голова Національного банку України  більше не матиме права законодавчої ініціативи. Цю зміну слід вітати.

 

46.   Відповідно до Конституції України Президент України має як право законодавчої ініціативи, так і право вето. Регламентом Верховної Ради України відображено обидва положення; однак було б доцільно в майбутньому розглянути, чи повинні ці два права одночасно співіснувати.

 

19  У висновку 2005 року було запропоновано внести поправку до статті 87 Конституції України стосовно відповідальності Кабінету Міністрів, у якій би зазначалося, що Верховна Рада може висловити свою недовіру Кабінету Міністрів голосуванням більшості її членів лише шляхом обрання правонаступника Прем'єр-міністра. На думку Комісії, це "дозволить створити в парламенті нову коаліцію політичних фракцій у момент введення недовіри".

 

20 Пункти 10 та 15 статті 106 Конституції України

 

                                                         

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

         - 11 -                                               CDL-AD(2017)026

 

47.   Однією з пропозицій проекту Регламенту Верховної Ради України (нова стаття 137), є зміцнення повноважень парламенту, право спікера публікувати закон, не підписаний Президентом України, у разі якщо Верховна Рада України ухвалює такий закон двома третинами конституційного складу парламенту. Це є позитивним і похвальним кроком у питанні утвердження законодавчих повноважень Верховної Ради України як автономної конституційної установи.

 

48.   Запропонована поправка до статті 139 Регламенту Верховної Ради України щодо опублікування законів та інших актів Верховної Ради України є ствердженням їх прийняття законодавчим органом.

 

49.     Запропоновані поправки стосуються лише обмеженої кількості тем, пов’язаних із  законодавчою процедурою. Проблематичні питання щодо складності процедури прийняття конституційних поправок та прав народних депутатів України подавати законопроекти не є частиною винесеного на розгляд набору поправок. Право окремих членів на законодавчу ініціативу та порядок розгляду такої ініціативи є одним з найважливіших питань обговорення статусу народного депутата України у парламентській системі України.

 

b.      Внутрішня організація Верховної Ради України  

 

50.   Першою умовою існування парламентської автономії є здатність законодавчого органу визначати власні правила роботи без зовнішнього втручання. У той же час цілком зрозуміло, що недостатньо мати лише детальний текст Регламенту Верховної Ради України. Традиції та звичаї, започатковані та розвинені народними депутатами, також є надзвичайно важливими. Таким чином, парламентська автономія перебуває у постійному процесі формування та перебудови, що у свою чергу вимагає постійного підтвердження принципу поділу влади. Цей процес не «проти» інших положень, закріплених Конституцією України, водночас він тісно пов’язаний з тим, що депутати відіграють особливу роль представників народу. Вони зобов’язані знаходити найкращі рішення для загального благополуччя громадян за допомогою законодавчих актів, а також бути «очима» людей під час перевірки уряду та державного управління.

 

51.   Другим важливим елементом є бюджет Верховної Ради України, який затверджується парламентом та розробляється відповідно до бюджетних процедур міністерствами та органами державного управління. Це є умовою здійснення конкретних повноважень, які делегуються безпосередньо народом. Це питання наразі не розглядається в тексті поправок, але може і повинно бути частиною майбутньої дискусії про реформу Верховної Ради України.

 

52.   Третім елементом, що має суттєвий вплив на ефективність роботи парламенту, є його секретаріат, який повинен складатися з незалежних компетентних державних службовців та бути приєднаним до парламенту. Статус членів секретаріату повинен бути подібним до статусу інших державних службовців (або забезпечені ті ж самі гарантії), при цьому повинні застосовуватися однакові правила та норми етичної поведінки до всіх працівників Верховної Ради України. Однак рішення про те, чи слід залучати державних службовців належними парламенту засобами (серед працівників апарату) або здійснювати відбір  серед державних службовців всієї країни, залишається поза межами запропонованих для розгляду поправок.21 Водночас внесені поправки вносять деякі зміни, які мають безпосередній вплив на апарат.

 

53.   Перелік та обсяги виконавчих функцій, які належать керівнику секретаріату парламенту, що знаходиться під керівництвом спікера, є делікатним питанням. Важливо, щоб вибір голови секретаріату був схвалений органом в цілому. Межі між повноваженнями спікера, який відповідає за злагодженість роботи членів парламенту, ефективну роботу та автономію парламенту, та між обов’язками керівника адміністрації, що діє під керівництвом спікера, повинні бути чітко визначені. Очікується, що спікер повинен мати обмежений інтерес (це гарно демонструється існуючим міжнародним досвідом) у вирішенні адміністративних питань, що регулюються адміністрацією, яка водночас звітує спікеру.

 

21  Це питання буде частиною закону про парламентську службу


CDL-AD(2017)026                                                   - 12 -

 

54.   Спікер символізує єдність законодавчого органу, і в його інтересі залучатися підтримкою своїх колег-депутатів. Можна виділити дві основні функції спікера, зокрема головування на пленарному засіданні (включаючи розподіл законодавчої роботи та формування порядку денного) та адміністративно-фінансове управління Парламентом. У більшості законодавчих інституціях ці функції можуть виконуватися за участю окремих структур під головуванням спікера (таких як, наприклад, Погоджувальна рада парламентських фракцій Верховної Ради України, що передбачено статтею 73 Регламенту Верховної Ради України). Інші спеціальні структури можуть бути встановлені Регламентом Верховної Ради України за ініціативою спікера для підготовки рішень з питань, що стосуються статусу народних депутатів України (конфлікт інтересів, імунітет), кадрової політики (статус, організація, просування по службі тощо), бюджетних та інших питань.

 

55.   Стаття 78 Регламенту Верховної Ради України доповнюється новим пунктом 2, який наділяє Голову Верховної Ради України правом організувати діяльність Верховної Ради України, координувати діяльність комітетів, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій. Пункт 15 вказаної статті також змінюється та передбачає, що спікер «видає розпорядження з питань організації діяльності Верховної Ради та Управління Секретаріату Верховної Ради України, а також видає розпорядження з питань відрядження народних депутатів України, працівників Верховної Ради України у випадках, передбачених законом, і підписує такі документи». Нові доповнення не повинні призвести до концентрації владних повноважень в особі спікера, і це може поставити під загрозу ідею законодавчого органу як колективного органу.22

 

c.       Призначення посадових осіб

 

56.    Поправки до Регламенту Верховної Ради України вводять деякі зміни в процедури призначення деяких посадових осіб. Так, переглянуто статті 205 - 208, 211, 212, 222, 231 та 232. У них надано детальний опис процедур призначення, передбачених Конституцією. Також додано нову статтю 206 (1), яка детально описує процедуру припинення повноважень Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України.

 

57.   Бажано було б чітко розмежувати в тексті повноваженнями призначати та звільняти посадових осіб (наприклад, Голову Служби безпеки Украни, Голову Національного банку України та уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) та погодження призначення та звільнення посадових осіб за пропозицією Президента України та інших виконавчих органів (наприклад, Прем’єр-міністра України, Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України).

 

58.   Зміни до статті 208 Регламенту Верховної Ради України стосовно порядку призначення та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є заплутаними. Порядок звільнення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини повинен відображати процедуру призначення, передбачену Регламентом Верховної Ради України. Це не повинно бути проблемою.23

 

 

22  Концентрація владних повноважень в руках спікера парламенту була піддана критиці Комісією у Висновках щодо Регламенту «колишньої Югославської Республіки Македонії» (CDL-AD (2009) 025, Розділ С).

23   Крім того, під час переговорів з представниками Верховної Ради України Комісією було отримано інформацію, що ряд законів про призначення посадових осіб включають положення про таємне голосування, що суперечить рішенню Конституційного Суду України №15-РП від 11 липня 2012 року, згідно з яким таємне голосування суперечить Конституції.

                                              - 13 -                                                   CDL-AD(2017)026

 

IV. Висновки

59.   Запропоновані правки до Регламенту Верховної Ради України, спрямовані насамперед на узгодження тексту Регламенту Верховної Ради України з текстом Конституції України, та являються важливим кроком у започаткуванні реформи, спрямованої на підвищення ефективності роботи парламенту. Венеціанська Комісія сподівається, що ці висновки не тільки допоможуть парламенту переглянути деякі запропоновані правки, а також дадуть поштовх для подальших реформ, які підвищать ефективність Верховної Ради України.

 

60.   Зрозуміло, що Регламент Верховної Ради України – це не лише набір правил, або технічний опис повноважень парламенту. Регламент Верховної Ради України має важливе символічне значення, являється вираженням автономії та незалежності законодавчого органу як представницького та законодавчого інституту.

 

61.     Комісія усвідомлює, що Регламент Верховної Ради України залежить від існуючої конституційної основи та політичних угод між різними силами в законодавчому органі. При будь-якому перегляді таких документів існує спокуса створити сукупність нових деталізованих правил або скопіювати існуючі положення Конституції України. Проте слід пам’ятати про два чинники. По-перше, Верховна Рада України краще функціонує з допомогою внутрішніх положень, які приймаються і змінюються нею самостійно, а ніж з допомогою жорсткого інструменту Закону. По-друге, найкраща міжнародна практика показує, що стосовно процедурних питань не все може або повинно бути встановлено в письмовому вигляді, в Регламенті. Для того, щоб забезпечити ефективність та залишити певний простір для швидкого реагування на випадок конфлікту чи кризи, депутати та різні політичні сили, які вони представляють, повинні мати можливість працювати на основі неписаних механізмів консенсусу та демократичних традицій. Такі неписані правила можуть також сприйматися як додаткова гарантія плюралізму всередині парламенту.

 

62.   Запропоновані правки не завжди дотримуються цієї логіки. Авторам правок може бути корисним переглянути деякі положення. Оскільки декілька проблемних статей відображають існуючі конституційні норми, Венеціанська Комісія сподівається, що її зауваження та пропозиції будуть корисними в майбутньому при підготовці  конституційної реформи. Основні рекомендації можна підсумувати наступним чином:

 

1)      Проблемні положення Закону, що вимагають внесення змін до Конституції України:

 

a.       Регламент не повинен прийматися  у вигляді закону, а повинен біти внутрішнім актом парламенту.  

b.      Запропоновані поправки до Регламенту Верховної Ради України на підставі статті 81 Конституції України щодо припинення повноважень народних депутатів України у разі неприєднання до політичної фракції можуть і повинні бути переглянуті у світлі попередніх рекомендацій Венеціанської Комісії. Очікуючи необхідну конституційну реформу, Регламент Верховної Ради України може передбачати процедури, спрямовані на мінімізацію негативного впливу статті 81 Конституції України, надаючи повноваження спеціалізованому органу Верховної Ради України переглянути кожну справу та надати необов’язковий висновок.

 

c.       Детальні письмові правила щодо формування коаліцій можуть бути перешкодою для функціонування парламенту, зокрема, згідно зі статтями 83 та 90 Конституції України, якими встановлюється строк один місяць для формування коаліції та можливість розпуску Верховної Ради України, якщо політичні фракції не зможуть прийти до згоди.

CDL-AD(2017)026                                                 - 14 -

 

2)      Зміни до Регламенту Верховної Ради України, які не вимагають внесення змін до Конституції України та можуть бути переглянуті:

 

a.       Вимога щодо приєднання до коаліційної угоди переліку депутатів – членів фракції можна тлумачити як посилення контролю політичних партіями над їх членами у парламенті, тому її слід переглянути.

 

b.      Деякі процедури є надто деталізованими та повторюються (наприклад, процедури призначення, передбачені статтею 205 Регламенту Верховної Ради України про призначення Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, та 206/206 (1) щодо призначення членів Кабінету Міністрів України) і, як наслідок, можуть спричинити додаткову напруженість та стати перешкодою для ефективної роботи парламенту.

 

c.       Розширену відповідальність Спікера у колі суто адміністративних питань можна було б переглянути, надаючи йому загальні повноваження щодо нагляду за апаратом Верховної Ради України, залишивши при цьому адміністративне управління керівнику апарату Верховної Ради України.

 

63.     Венеціанська Комісія залишається відкритою для подальшої співпраці з питань реформування Верховної Ради України.



Висновок на поправки до Регламенту Верховної Ради України прийнятий Венеціанською комісією на її 112 пленарному засіданні 6-7 жовтня 2017 року