про доручення Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 18 грудня 2020 року щодо можливого факту неперсонального голосування на засіданні Верховної Ради України 17 грудня 2020 року та розробити законопроект про внесення змін до законодавства щодо посилення відповідальності за неперсональне голосування у Верховній Раді України
Протокол № 58
від 24 грудня 2020 р.
Розглянувши доручення Голови Верховної Ради України Разумкова Д. О. (№№ 245521, 245484), надані на пленарному засіданні Верховної Ради України 18 грудня 2020 року Комітету та Апарату Верховної Ради України щодо можливого факту неперсонального голосування на засіданні Верховної Ради України 17 грудня 2020 року та розробити законопроект про внесення змін до законодавства щодо посилення відповідальності за неперсональне голосування у Верховній Раді України, керуючись пунктом 6 частини першої статті 13 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», Комітет в и р і ш и в:
1. Інформацію про доручення Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 18 грудня 2020 року щодо можливого факту неперсонального голосування на засіданні Верховної Ради України 17 грудня 2020 року та розробити законопроект про внесення змін до законодавства щодо посилення відповідальності за неперсональне голосування у Верховній Раді України взяти до відома.
2. Звернутися до Комітету з питань правоохоронної діяльності з пропозицією провести спільне засідання комітетів для обговорення питання щодо вдосконалення законодавства щодо кримінальної відповідальності за здійснення народним депутатом України на пленарному засіданні Верховної Ради України неособистого голосування.
3. Після отримання відповіді від Апарату Верховної Ради України на лист Комітету від 21 грудня 2020 року № 04-28/09-2020/246511 обговорити питання щодо внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо документування можливого факту неособистого голосування народним депутатом України на пленарному засіданні та здійснення голосування народним депутатом України з місця, закріпленого за ним в залі засідань Верховної Ради України, або з трибуни.
4. Інформацію про доручення Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 18 грудня 2020 року щодо можливого факту неперсонального голосування на засіданні Верховної Ради України 17 грудня 2020 року та розробити законопроект про внесення змін до законодавства щодо посилення відповідальності за неперсональне голосування у Верховній Раді України та рішення Комітету надіслати Голові Верховної Ради України та Комітету з питань правоохоронної діяльності.
Голова Комітету С.В.КАЛЬЧЕНКО
ІНФОРМАЦІЯ
на доручення Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 18 грудня 2020 року щодо можливого факту неперсонального голосування на засіданні Верховної Ради України 17 грудня 2020 року та розробити законопроект про внесення змін до законодавства щодо посилення відповідальності за неперсональне голосування у Верховній Раді України
Комітет на своєму засіданні 24 грудня 2020 року (протокол № 58) розглянув доручення Голови Верховної Ради України Разумкова Д. О. (№№ 245521, 245484), надані на пленарному засіданні Верховної Ради України 18 грудня 2020 року Комітету та Апарату Верховної Ради України щодо можливого факту неперсонального голосування на засіданні Верховної Ради України 17 грудня 2020 року та розробити законопроект про внесення змін до законодавства щодо посилення відповідальності за неперсональне голосування у Верховній Раді України та зазначає таке.
1. Згідно зі стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України 18 грудня 2020 року, під час цього засідання Голова Верховної Ради України Разумков Д.О. зазначив, зокрема, таке: «В нас є регламентний комітет – я звертаюся, Сергій Віталійович, до вас, до Апарату, я впевнений, що він долучиться до цього процесу. До 15 січня (це не моя пропозиція, це спільна позиція всіх депутатських фракцій та груп, тому я сподіваюся, що і в комітеті вона буде саме такою) розробити зміни до законодавства, які б зробили більш жорстку відповідальність за неперсональне голосування, і в рамках збільшення кримінальної відповідальності, і в рамках збільшення штрафів за такі дії. Це необхідно зробити до 15 січня для того, щоб на початку нашої роботи, витримавши всі необхідні строки, ми змогли розглянути цей законопроект одним із перших після Нового року… Я звертаюся до комітету. Надійшла заява від двох фракцій, вона буде розписана і направлена на комітет. На найближчому засіданні комітету, яке відбудеться згідно графіку, розглянути ситуацію, яка, можливо, мала місце щодо одного з голосувань вчора, всі його знають, всі про нього чули і вивчити цю ситуацію на регламентному комітеті. Всі матеріали, які до мене надійдуть, я розпишу на профільний комітет» (10:56:48).
Як передбачено частиною третьою статті 84 Конституції України, голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.
У рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року у справі № 17-рп/2002 щодо повноважності Верховної Ради України наголошується на тому, що Конституція України фактично виходить з презумпції відповідальності у роботі всіх народних депутатів України на пленарних засіданнях та за іншими формами діяльності парламенту.
Окрім цього, у рішенні Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України вказується на те, що аналіз положення частини третьої статті 84 Конституції України дає підстави для висновку, що особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування. В Конституції України відсутні положення, які надавали б право народному депутату України голосувати за іншого народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України. Таке право суперечило б природі представницького мандата народного депутата України, закріпленого в Конституції України.
Народний депутат України одержує депутатський мандат від виборців, котрим Основний Закон гарантує вільне волевиявлення (частина друга статті 71 Конституції України) і з якими народний депутат України як їх представник підтримує зв'язок. За допомогою механізму цього представництва громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (частина перша статті 38 Конституції України) і здійснюють народне волевиявлення (стаття 69 Конституції України).
Народний депутат України є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним, і покликаний виражати і захищати його інтереси. Виконання народним депутатом України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників випливає із змісту присяги, яку складає народний депутат України перед Верховною Радою України (частина перша статті 79 Конституції України).
Отже, повноваження народного депутата України делеговані йому народом як сувереном влади (частина друга статті 5, частина перша статті 38 Конституції України) і зобов'язують його брати участь у прийнятті рішень Верховної Ради України шляхом голосування. Саме тому, що ці повноваження є делегованими і не підлягають подальшому делегуванню без згоди на це з боку суверена влади, народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України. Практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду чи ухвалення законів та інших правових актів є підставою для визнання їх неконституційними.
Так, порушення конституційної вимоги щодо особистого голосування стало однією з підстав визнання неконституційним Закону України «Про всеукраїнський референдум» (рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р/2018).
2. Згідно з положеннями частини третьої статті 47 Регламенту Верховної Ради України, голосування здійснюється народним депутатом України особисто за допомогою електронної системи шляхом голосування «за», «проти» або «утримався» в залі засідань Верховної Ради України або у визначеному для таємного голосування місці біля залу для пленарних засідань. Апарат Верховної Ради України забезпечує відеофіксацію голосування народними депутатами України під час пленарних засідань Верховної Ради України. У разі виявлення на пленарному засіданні народним депутатом України факту порушення вимог щодо особистого голосування шляхом голосування замість іншого народного депутата України розгляд питання порядку денного на його вимогу зупиняється. Головуючий на пленарному засіданні встановлює присутність відповідного народного депутата України у залі засідань Верховної Ради України, а в разі його відсутності повідомляє Верховну Раду України про виявлений факт порушення вимог щодо особистого голосування і доручає Лічильній комісії вилучити картку такого народного депутата України та передати її головуючому на пленарному засіданні і проводить повторне голосування щодо пропозиції, яка ставилася на голосування останньою. Після проведення повторного голосування головуючий надає доручення Апарату Верховної Ради України невідкладно підготувати повідомлення про виявлене порушення народним депутатом України вимог щодо особистого голосування. Таке повідомлення разом із протоколом, стенограмою відповідного пленарного засідання, а також його відеозаписом після його підготовки надається Голові Верховної Ради України для направлення до Державного бюро розслідувань.
У разі виявлення на пленарному засіданні журналістом, акредитованим при Верховній Рад України, України факту порушення вимог щодо особистого голосування шляхом голосування замість іншого народного депутата України, такий журналіст має право подати заяву до Апарату Верховної Ради України про виявлений факт разом з відповідними матеріалами фотозйомки або відеозапису.
Відтак, частина третя статті 47 Регламенту Верховної Ради України визначає порядок дій головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України та Лічильної комісії у випадку безпосереднього виявлення на пленарному засіданні факту порушення народним депутатом України вимог щодо особистого голосування в момент голосування, подальші дії головуючого на пленарному засіданні, Апарату Верховної Ради України стосовно підготовки повідомлення про виявлене порушення для надання такого повідомлення разом із протоколом, стенограмою відповідного пленарного засідання, а також його відеозаписом Голові Верховної Ради України для направлення до Державного бюро розслідувань.
3. Відповідно до припису статті 3642 Кримінального кодексу України, умисне здійснення народним депутатом України на пленарному засіданні Верховної Ради України голосування замість іншого народного депутата України (неособисте голосування) - карається штрафом від трьох тисяч до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Згідно з положеннями частин першої, другої статті 12 Кримінального кодексу України, кримінальні правопорушення поділяються на кримінальні проступки і злочини. Кримінальним проступком є передбачене цим Кодексом діяння (дія чи бездіяльність), за вчинення якого передбачене основне покарання у виді штрафу в розмірі не більше трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або інше покарання, не пов’язане з позбавленням волі. Відтак, неособисте голосування є злочином.
Згідно з положеннями пункту 1 частини третьої статті 216 Кримінального процесуального кодексу України, слідчі органів Державного бюро розслідувань здійснюють досудове розслідування кримінальних правопорушень, вчинених народним депутатом України, у тому числі й правопорушення, відповідальність за яке встановлена статтею 3642 Кримінального кодексу України.
Частиною першою статті 62 Конституції України встановлено, що особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.
Таким чином, Комітет зазначає, що оскільки неособисте голосування народним депутатом України на пленарному засіданні є злочином, встановлення в діях особи ознак складу злочину, у тому числі: суб’єкта (відповідний народний депутат України), об’єкта, об’єктивної сторони (зокрема, факту неособистого голосування), суб’єктивної сторони (у цьому випадку наявність умислу) – здійснюється слідчими органами Державного бюро розслідувань на стадії досудового розслідування та у подальшому судом при розгляді кримінальної справи.
Комітет також звертає увагу на те, що згідно з приписом пункту 2 частини другої статті 81 Конституції України, повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі, зокрема, набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього. Як передбачено частиною п’ятою статті 81 Конституції України, у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо народного депутата України, визнання народного депутата України недієздатним або безвісно відсутнім його повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті народного депутата України - з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.
Відтак, у випадку набрання законної сили вироком суду, яким народного депутата України визнано винним у вчиненні неособистого голосування на пленарному засіданні Верховної Ради України, це матиме наслідком дострокове припинення повноважень такого депутата та не потребуватиме прийняття окремого рішення із цього питання.
При цьому Комітет зауважує, що згідно з положеннями частини п’ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
У свою чергу, відповідно до статті 1 Регламенту Верховної Ради України порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України. Регламент Верховної Ради України встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради України у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України».
4. Комітет також враховує, що питання стосовно кримінальної відповідальності за вчинення злочину не належить до предмета відання Комітету. Згідно з пунктом 17 Постанови Верховної Ради України від 29 серпня 2019 року № 19-IX «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання», кримінальне законодавство віднесене до предмета відання Комітету з питань правоохоронної діяльності.
Разом із тим, Комітет висловлює готовність спільно із Комітетом з питань правоохоронної діяльності провести обговорення питань стосовно удосконалення законодавства щодо кримінальної відповідальності за вчинення народним депутатом України на пленарному засіданні Верховної Ради України неособистого голосування. Таке обговорення може відбутися, зокрема, шляхом проведення слухань на спільному засіданні двох комітетів в порядку, передбаченому положеннями частини шостої статті 29, статті 45 Закону України «Про комітети Верховної Ради України».
5. На виконання доручення Голови Верховної Ради України Комітет листом № 04-28/09-2020/246511 від 21 грудня 2020 року звернувся до Апарату Верховної Ради України з проханням надати Комітету інформацію про отримання Апаратом заяв журналістів, акредитованих при Верховній Раді України, про виявлені факти порушення вимог щодо особистого голосування шляхом голосування замість іншого народного депутата України, а також підготовку Апаратом повідомлень про виявлені порушення народним депутатом України вимог щодо особистого голосування у період після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення особистого голосування народними депутатами України на пленарних засіданнях Верховної Ради України» № 404-ІХ від 19 грудня 2019 року, яким частину третю статті 47 Регламенту Верховної Ради України викладено у чинній редакції. Цим же листом Комітет просить Апарат повідомити про технічну можливість використання електронної системи «Рада» у такий спосіб, за яким народний депутат України зможе голосувати виключно на своєму робочому місці або на трибуні, а не на робочому місці іншого народного депутата України.
Після отримання відповіді на цей лист Комітет зможе обговорити питання стосовно внесення змін до Регламенту Верховної Ради України, які стосуватимуться документування можливого факту неособистого голосування народним депутатом України та визначення місця голосування народних депутатів України у залі пленарних засідань Верховної Ради України.
6. Комітет зазначає, що положення частини третьої статті 47 Регламенту Верховної Ради України передбачають особливу процедуру документування можливого факту неособистого голосування народним депутатом України із залученням головуючого на пленарному засіданні, журналіста, акредитованого при Верховній Раді України, Апарату Верховної Ради України для подальшого звернення Голови Верховної Ради України до Державного бюро розслідувань. Разом із тим, на думку Комітету, така особлива процедура не виключає можливості застосування загальних правил повідомлення про кримінальне правопорушення, які передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України.
Так, згідно з приписом частини першої статті 214 Кримінального процесуального кодексу України, слідчий, дізнавач, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань, розпочати розслідування та через 24 години з моменту внесення таких відомостей надати заявнику витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування, а дізнавач - керівником органу дізнання, а в разі відсутності підрозділу дізнання - керівником органу досудового розслідування.
Відтак, на думку Комітету, у разі отримання інформації, яка може свідчити про неособове голосування народним депутатом України на пленарному засіданні парламенту після закінчення відповідного засідання, що виключає можливість застосування положень частини третьої статті 47 Регламенту Верховної Ради України, така інформація може подаватися безпосередньо до Державного бюро розслідувань для внесення відповідних відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань та вчинення інших дій в порядку застосування норм Кримінального процесуального кодексу України.
Голова Комітету С.В.КАЛЬЧЕНКО